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１ 工程概况
引黄济淄供水工程是１９８９年由淄博市委、市政府上报山东省政府、国家计委批复立项进行建设的，工程总供水规模５０万ｍ３／ｄ，分两期建设，其中一期工程日供水２５万ｍ３，概算总投资７．２３亿元。１９９０年３月，一期工程正式动工建设。在建设过程中，由于管理体制不顺、新城调蓄水库边界纠纷和资金不足等诸多原因，１９９３年６月工程被迫停工缓建。
至２０００年１０月复工前，引黄工程停工７年多，已经投入４．９７亿元，形成了３．４７亿元债务，政府压力极大。首先，如果继续停工缓建，淄博市政府还必须不断增加以下三部分投入：贷款利息、已安装设备的维护费用、维持引黄工程指挥部日常工作经费和职工工资，三项合计每年需付出３ ５６４万元。可以说，这项工程是下马下不起，停工也停不起。其次，停工期间淄博市的水资源供需矛盾更加突出，地下水超采严重，加之水环境恶化等问题，严重影响了人们正常的生产和生活以及该市社会经济的健康发展。最后，引黄工程在１９９０年和１９９３年两次向全市有固定收入的居民借款，客观上形成了市民关注的焦点和议论的热点。
基于上述情况，淄博市委、市政府着眼全市长远发展，经过深入调查研究，广泛征求各方面意见，在反复研究论证的基础上，于２０００年１０月作出了引黄济淄供水工程复工建设的重大决策。
２ 计划经济投资模式在引黄济淄工程中遇到的障碍
２．１ 计划经济时代的投资模式及其弊端
改革开放以前，我国实行的是高度集中的固定资产投资管理体制。政府（主要指中央政府）作为主要的投资主体，投资决策权高度集中，资金来源主要是财政预算拨款，管理方式是单一的指令性计划和行政命令。随着经济、社会的发展，尤其是社会主义市场经济体制的建立，传统的高度集中的投资管理体制愈来愈不能适应经济建设和生产力发展的需要。主要表现在：国家投资浪费严重，投资超概算成为通例，投资形成的固定资产总体质量低下；投资主体不明确，投资活动的利益关系不清晰，收益和风险不对称，产权对投资活动不能形成根本性约束，无人对投资项目的筹资、建设、经营、偿债和取得资本回报全面负责等。
２．２ 计划经济投资模式弊端在引黄济淄工程中的具体表现
１９９０年开工时成立的引黄济淄供水工程指挥部模式仍属于高度集中的计划经济的产物。在这种管理体制下，建设施工单位与运行管理单位各自独立，二者均隶属于行政主管部门，与主管部门是上下级行政关系。 这种管理体制的一个很大弊端是，没有一个职责明确的单位对项目建设的全过程负责。
首先，工程指挥部的组织不符合项目管理原则。它凌驾于建设单位之上，取代了建设单位的投资管理权，但对投资的使用和回收不承担具体责任。 也就是说，作为决策人却不承担决策的风险。 机构由来自各单位的临时人员组成，主要负责人多为政府行政部门的领导兼职，这种临时性又注定其管理水平不可能驾驭工程项目，是低水平的管理。
其次，工程指挥部的管理方式对资金的使用过分依靠行政职能，而不善于利用经济的方式和手段；着重工程的实现，却忽视了要在预定的投资、进度、质量目标系统内予以实现；努力完成进度目标，而往往不顾投资的多少和对质量目标造成的冲击。
这种投资管理体制所造成的恶果是：管钱的不考虑如何用钱，用钱的不考虑以后还钱，搞施工建设的不考虑将来的运行管理，项目的投资效益无人问津，工程停工缓建，债务数额巨大。
３ 改革工程投融资方式，探索实行出资人制度
３．１ 项目的经营性和多元化的投资结构，要求实行企业化运作
改革要求引入市场机制，探索新型的投融资方式，重点设计以企业为主体的多元化投资体制，合理划分企业投资与社会融资的比例，建立良性运行的投资机制。 所谓出资人制度，就是以企业作为投资主体的制度。在市场经济条件下，除纯公益性项目外，政府并不直接投资任何盈利性建设项目，凡是有收益的投资项目都应由企业投资，由企业承担投资风险和享有投资回报。
引黄济淄供水工程按照“谁投资谁受益”、“谁用水谁出资”的原则，实行出资人制度，有利于企业增强责任感，调动企业的积极性；有利于所有权和经营权的分离；有利于提高企业和资本的运作效率；有利于调动全社会办水利的积极性，多渠道、多层次筹集工程建设资金；有利于形成“利益共享、风险共担”的机制。出资各方的利益建立在供水工程效益这一共同基础之上，必然关心供水工程的兴衰、盈亏以及日常运营情况，促使出资各方形成一股凝聚力。
３．２ 以企业为投资主体，调动供水公司的积极性
长期以来，淄博市在水资源工程建设和运营中，普遍遇到资金困难的问题，或是建设资金不足、拖延工期，或是缺少运营资金、工程建成后不能发挥效益。 究其原因，很重要的一点是没有建立一个良好的投资机制。
复工建设对工程运行管理机制提出了更高的要求，为了确保工程按计划实施及实施后达到预期目标、发挥最佳效益，从一开始便引入市场机制，组建公司，实行企业化运作，以企业为主体筹集复工建设所需资金。具体作法是将引黄供水工程的管理分为两个部分：一是水源工程部分，在高青县境内成立引黄供水管理处（自收自支事业单位）暨高青县引黄供水公司，作为水源工程项目法人，负责水源工程的筹资、建设、管理、经营和还贷；二是供水工程部分，淄博市成立引黄供水有限公司，作为供水工程项目法人，负责供水工程的筹资、建设、管理、经营和还贷。
工程（指淄博市引黄供水公司负责的供水工程部分）复工建设至少需要１．５亿元资金，缺口巨大。淄博市政府按照“谁受益、谁借、谁用、谁还”的原则，以项目法人为主体，向财政和金融机构借款。 政府需要做的就是在两个项目法人之间以及项目法人和财政、金融部门之间牵线搭桥，卸掉了筹措资金的包袱。结果政府除投入３ ０００万元外，其余全部用的是国债、借款和贷款等，包括两期国债９ ０００万元、借款１ ０００万元、贷款１ ０００万元、其他资金１ ０００万元。
工程复工建设所需１．５亿元资金缺口之所以能够顺利解决，很重要的一点是淄博市引黄供水公司与三个单位（高青县引黄供水公司、齐鲁石化公司和淄博市自来水公司）之间有一个三赢的筹资方案：一是高青县引黄供水公司引黄水价为０．０４元／ｔ，供给淄博市引黄供水公司水价为０．２４元／ｔ，每吨水收益０．２０元，年收益２ ０９０万元，作为归还向淄博市引黄供水公司所借的水源工程投资款，两年归还借款实现盈利。二是淄博市引黄供水公司向齐鲁石化公司供水量为１５万ｔ／ｄ，水价按２．００元／ｔ（含水资源费０．３０元／ｔ）计算，解决了用水大户齐鲁石化长期因水源不足影响正常生产和不能扩大再生产的难题。三是淄博市引黄供水公司向淄博市自来水公司供水量为１０万ｔ／ｄ，供水价格按２．００元／ｔ（含水资源费０．３０元／ｔ），经淄博市物价局测算提出了自来水公司供水价格调整建议方案，按供水范围内的全部用水价格统一上调０．２５元／ｔ测算，自来水公司每年可以增加盈利５７１万元。
筹资方案极大地调动了项目法人——两家供水公司、尤其是淄博市引黄供水公司的积极性，不仅很好地解决了复工建设所需的１．５亿元资金，而且由于资金使用的好坏直接关系到企业的利益，企业精打细算，大大提高了资金的使用和投资效益。
４ 在工程投融资中充分发挥政府的宏观调控作用
投融资体制改革的核心问题是转变政府职能，减少政府对微观活动的行政性干预，让企业真正根据市场情况进行投资决策与运作，政府主要抓好市场规则和宏观调控。 在引黄济淄供水工程复建中，淄博市政府的作用主要体现在两方面：一是协调工程以往债务的偿还和工程复工建设资金的筹措；二是供水工程作为淄博市的战略基础设施，政府对工程投入部分建设资金。
４．１ 政府的协调作用
１９９７年，引黄济淄供水工程外欠资金共计３．４１７亿元，主要为贷借款本金、利息及拖欠施工单位工程款等。截至１９９９年底，供水工程累计债务３．４７７亿元，其中贷、借款本金余额１５ ９２６万元，贷、借款利息余额９ ８８４万元，外欠工程款、设备款、材料款及设计费８ ９６０万元。这些债务经淄博市政府出面协调，由市政府和淄博市引黄供水公司共同偿还。市政府需做的工作和承担的债务是：将淄博市经协委、原淄博市塑料公司贷给引黄工程的本金和利息全免，作为市政府对引黄工程的投资；协调齐鲁石化公司将其贷款本金６ ５５０万元和相应利息１ １００万元的债权转为股权；协调淄博市内金融部门，争取免掉引黄工程贷款全部利息，本金５ ２１５万元由市政府分年度偿还。 淄博市引黄供水公司承担的债务是：外欠的工程款、设备款、材料款及设计费８ ９６０万元，法国政府贷款本息３ ６１５万元，供水工程部分复工建设再增加的投资贷款本金及利息。
关于供水工程复工建设资金的筹措：一是水源工程部分，概算投资６ ２３３万元，将已到位的４ ０００万元国债资金转借给高青县；由淄博市计委、市水利水产局协助高青县争取山东省对平原水库建设补助资金４００万元；由淄博市计委通过山东省计委向国家争取第二年增发的国债资金２ ０００万元。 二是供水工程部分，概算投资５ ７０６万元，由淄博市政府从第二年市水资源费中列支４ ０００万元包括引黄工程指挥部当年的正常经费４００万元，归还法国政府贷款５００万元，用于工程建设３ １００万元；争取山东省政府第二年建设资金３ ０００万元；当年复工建设所需资金争取山东省计委先垫支１ ０００万元。
４．２ 作为地区战略基础设施，地方政府应考虑部分投入
市场经济的一个显著特征，就是运用市场对资源配置发挥基础性调节作用，但市场并不是万能的，市场失灵现象时常发生，如在公共物品领域。 一般经济理论认为，公共物品是导致市场失灵的一个重要因素。消费者在享用公共物品时都想当“免费乘车者”，不耗费成本就得到利益。为使资源配置达到最优状态，政府在提供公共物品时，可进行成本—收益分析，如果某一公共物品收益大于或至少等于其成本，就值得生产或兴办。引黄济淄供水工程所创造的产品——工业用水和生活饮用水，具有联合消费、共同受益的特征尤其是生活饮用水，服务对象不能像一般性行业那样自由选择或排斥，表现一定的公共物品属性， 对淄博市国民经济的发展至关重要，社会效益巨大。 因此，对于以提供具有公共物品属性的区域基础设施建设——引黄济淄供水工程，政府应给予一定关注，其投入应当部分纳入政府财政投资范围。正是从这个角度出发，在供水工程复工建设的１．５亿元投资中，政府投入了３ ０００万元建设资金。
５ 新的投融资机制为实施资本金制度奠定了基础
资本金制度是体制转轨条件下产生的，实行资本金制度是建立现代企业制度的基本要求，而资本
金的出资方式和多元化的投资结构，客观上要求工程建设与管理实行股份制。
引黄济淄供水工程复工建设引入新的投融资机制，具有以下几点好处：一是有利于多方筹资，解决了投资结构单一的问题，顺利解决了复工建设所需的资金缺口，避免出现国家出钱调水、地方和群众争喝“大锅水”的局面。二是有利于构建良好的管理体制，如组建公司、实现企业化管理，达到利益共享、风险共担的效果。复工建设中实行与国际惯例接轨的法人责任制、招投标制和建设监理制，有效地控制了投资、进度和质量。 三是为工程以后的运行机制奠定了基础，有利于今后的水价改革，实现水价逐步到位。 四是调动了出资各方的积极性，如齐鲁石化公司既是投资方，又是用水户，在政府出面协商解决债务问题和配套工程建设问题时，给予了良好的合作。
在这种融资方式中，既有国家投入，又有银行贷款，既有国债使用，又有工程借款，尽管工程复工建设组建两个供水公司尚不属于真正意义上的公司（股份）制运作，但供水公司在实际运作中毕竟引入了市场机制，为今后实行规范化股份制运作做了大量的前期准备工作，为后续工程（二期工程）建设以及工程将来的运营管理实施资本金制度奠定了良好的基础。
致谢：本文得到了淄博市水利局胡厚业局长等同志的帮助，在此表示感谢。
2003-06-06 08:51:02 |
