2000年10月22日，汪恕诚部长在中国水利学会第一届学术年会暨七届二次理事会上作了《水权和水市场—谈实现水资源优化配置的经济手段》的重要论述，由此拉开了全国水利界和相关各界对水权与水市场的大讨论的序幕。我国浙江东阳棗义乌水权转让成功更是成为我国首例水权转让实例。随着经济社会的发展和人口的增加，水资源需求量日益加大，原有的水资源条件已不能适应市场经济和社会的发展。水资源已成为一种稀缺资源，成为新世纪社会经济发展的重要制约因素。要实现水资源的可持续利用，必须通过对水资源的优化配置，提高水资源的承载能力和利用效益。一方面，各地区要促使水资源的使用由低效益单用途向高效益多用途转移，提高本地区的水资源的利用效益和效率，尽可能实现本地区水资源承载能力最大化；另一方面，由于我国水资源时空分布极不均匀，各地自然水资源条件很不相同，水资源要由丰沛地区向短缺地区转移，改善水资源缺乏地区的水资源条件，提高该地区的水资源承载能力，解决制约该地区经济发展的水资源“瓶颈”问题，由于转移来的这部分水资源价值很高，从而相应提高了它们的利用效益。 

    然而，要实现上述水资源优化配置目标，必须首先完成两项工作：建立和完善我国的水权制度，以明晰水资源产权；建立按市场规则运作并且由政府宏观调控的水市场，以实行水资源有偿使用制度。水权，也称水资源产权，是水资源所有权、水资源使用权、水产品与服务经营权等与水资源有关的一组权利的总称。水市场是以水，多数以水权作为交换主体的市场。必须明确的是水作为有价商品，水权也是有价的，是可以转让和交易的。本文将就水市场类型、水权交易成本和水市场立法原则等进行一些探讨。 

一、以市场为基础的水资源管理的方法 

    当前世界上以市场为基础的水资源管理方法归结起来，主要有二类： 

1、制定较高用户水价政策。价格中反映水的稀缺值或机会成本，从而诱导节水，并使更多可利用的水转向高效益的用途。但由于水价的提升受用户承受能力限制，尤其是农业用水，水价根本不可能高。因此，此方法有一定局限性。 

2、利用水市场。在水资源短缺地区利用水市场，改变激励，让用户支持重新分配水资源的工作，实现水资源高效配置。当用户买卖水（或水权）并从水的再分配中获利时，他们就愿意卖水（或水权）或支付较高价格买新水。水市场能导致节水，即使水费标准不提高，节水也会发生。利用水市场可克服单纯提高水价带来的政治和社会压力。因此这是一种实现水资源优化配置的较好的方法。 

    水市场有两类：一是非正式的水市场。这类水市场由于是非正式的，由地方自发形成，没有政府干预，最大好处是最穷的农民也能参与市场交易。典型例子是农民向邻近农民销售某一季节或一定时期，一定数量的自家多余的地下水或地表水；或一组农民向邻近乡镇销售某一部分水量，实现水重新分配，向高效益用途转移而不将现有水权持有者置于不利地位。并且卖水能力会促使节水和更合理地用水。南亚国家主要是这类非正式的水市场，墨西哥在引入正式可交易水权制度之前，这类非正式水市场也很普遍。非正式水市场与正式水市场的根本区别在于市场实施完全靠用户自己，不借助法律或行政手段，依靠用户个人的信誉或名声。常用于水权不很明确或记录不很清楚，或者水交易影响第三方，建立正式水市场交易成本过高的情况。由于是信用交易非正式水市场只局限于同一地区，范围较小。二是正式水市场。通过法律建立可交易的水的财产权，保留和扩大非正式水市场的优点，同时减少因不合法和没有调控产生的负成本。向现有用水户或没有收费的水权的持有者分配初始水权。正式水市场能规避与提高水价制定非统一水价有关的政治问题。并且合法的可交易水权能够很好监控和实施，也能更有效地服从于法律法规，防止独占权的滥用，确保水的销售对第三方可得到的水量不产生负面影响，并保护环境。与非正式水市场相比较，正式水市场的水权交易范围不受限制，能进行跨地区的水权交易。当前世界上建立有国家级正式可交易水权制度的国家为数很少，只有智利和墨西哥。智利对用水权不征收财产税。而美国水权交易虽然起步较早，但目前只是西部几个州建立有水权交易制度，澳大利亚也有一些州建立有水权交易制度。 

二、水权交易成本和水市场贸易收益 

    在水权交易中，有两种交易成本限制了有利可图的水权交易的发展。一种是行政性交易成本（Administratively-induced transaction costs）(简称AIC)，很明确，包含在水的卖出价中，由买主承担，如美国加州水银行和智利水市场；另一种是政策性交易成本(Policy-induced transaction costs)(简称PIC)，被认为是现有法律要求导致的，诸如对既得水权（vested water rights）没有损害，对鱼类和野生动植物没有不合情理的影响，以及减少对第三方的影响。PIC由卖主承担。以加州水银行的水权交易为例，AIC包括寻找买卖双方的搜寻成本（costs of search），与交易量、时间和其他转让条件有关。1991年AIC为$0.04／m3,　1992年至1994年间为$0.01／m3。而PIC有时相当于或大于加州水银行的潜在贸易收益。美国西部各州的PIC，科罗拉多州最高，为$0.15／m3,　新墨西哥州最低，为$0.04／m3,　水权转让要求以加州最为严苛。有研究表明，永久性或长期水权转让的PIC必须小于$0.16／m3,才能实现社会效益。此外过高的 PIC会影响水市场的活跃和繁荣。 

    水市场的兴旺会带来很大的贸易收益。以智利水市场为例，１９９５年，埃尔奎流域（Elqui Valley）的水权交易中，买卖双方分别接受一个经济租（economic rent），每份水为$3047和$1156，一份水相当于每年供水约15800m3,实际上，近几年这个水市场卖出的大部分水量没有被卖主使用，而是被其他人使用，净经济贸易收益为$658和$1139，略等于购买每份水的价格。平均交易成本为每份水$56，平均净贸易收益为$790。而在利马里流域（Limari Valley），由于有三座相连的大型水库，供水更可靠。该流域每份水的水权贸易收益是科哥提（Cogoti）水库水最近交易价格每份水$3000的3.4倍（每份水代表每年供水4250m3）。即使在扣除了水转让成本之后，水也比其它新用途值钱三倍。没有水市场，很难发生这样的转让而又不产生重大冲突的。利马里流域的平均贸易收益为$2.47／m3.年，在扣除交易成本$0.07／m3.年后，平均净贸易收益为$2.4／m3.年。葡萄产区每年平均用水量4500m3的水权，价格在$3000（巴罗马（paloma）水库上游）和$500（水库下游）。 

三、地表水市场和地下水市场 

    地表水市场以美国得克萨斯州里约格兰德（Rio Grande）流域水市场为例，该水市场的交易价格近来一直较高，通常水权交易价格为$350～$470／1000m3,　水租用一个季节的价格为$12～$14／1000m3,　大部分水权转让是从农业转向城市。１９９２年，从农业用途转向城市用途的交易水量占总交易量的94%，而交易水量的99%是从农业用水转向非农业用水。1990年45%的城市水权是在前20年间通过水权转让获得的。这说明了水市场在干旱半干旱地区满足人口和经济增长对水的需求方面的重要性。根据有关研究，按棉花产量和价格情况，灌溉水的价值确定为$3.50～$77.41／1000m3.年, 贴现率采用6%, 规划周期为50年, 永久性水权转让的市场价值为$59～$1300／1000m3；采用同样的贴现率和规划周期, 根据该流域购买水权的两个城市的实际情况, 计算城市用水净现值, 计算结果为$7700～$17100／1000m3, 实际上在1991年以前，水权转让的平均净收益为为$12000／1000m3，水从农业转向城市使用，相当于增加了9400万m3水量。 

    地下水市场以美国得克萨斯州爱德华（Edwards）含水层的地下水市场为例，该水市场目前还在建设完善中。1996年对该含水层的水市场做了静态和动态分析，静态分析涉及不同水供需条件下农业、城市和工业需求的经济模型，动态分析是在多年模型的基础上，每年的用水量影响下一年可得到的地下水储量，发生动态变化。静态分析结果，水市场每年能增加地方净收益（盈余）$3,000,000。动态分析结果，水市场的净收益由于高度缺水增加到$7,400,000。目前，水的年租金为$93／1000m3。 

四、可交易水权制度建立的基本条件 

    政府在建立与可交易水权有关的法律和制度体系之前，必须满足一些最基本的条件，其中包括： 

1、水必须相当稀缺，具有高价值。并且，供水基础设施必须灵活（如闸门、和非固定的流量分水装置）。 

2、社会必须愿意尊重水的私有财产权，制定可信赖的立法，承认相当长时期的水权。 

3、在建立可交易水权之前，公共和私有部门的最基层管理体制必须存在或已建立，如沟、渠、流域各级用水户协会。这是因为需要这些机构帮助建立初始水权分配和进行水权制度运作，需要公共机构最初建立法律法规体系，进行水权登记，继续操作该制度中用户不能操作的部分，解决用水户协会不能解决的纠纷。 

4、由于维持现状的既得利益方可能反对，必须有政府有关部门出面受理和协调处理这种反对意见。 

五、水市场的立法原则 

    根据有关国家水市场建设的成功经验总结得出如下立法原则： 

1、开展广泛宣传活动。在颁布可交易水权的法律之前，向用户解释水的正式产权如何有助于使他们的权利更可靠；如何进行水权交易，双方都能获利；如何克服来自维持现状的既得利益方的反对。 

2、对没有收费的现有用水户水权进行登记。确保用户支持法律的较好办法是根据用户历年用水量分配初始水权。公共主管机关根据历年用水量向用水户协会分配水权，用水户协会再将水权分配给个人用户。政府建立登记机关，任命名誉官员并下拨充足的经费。当有大量的非消耗性用水权（水力发电）时，政府应确保初始水权分配过程对消耗性用水权不受损害，根据历年消耗水量对每周最少下泄水量作具体规定。 

3、拍卖分配新的水权。采取公开、透明的方式，并积极利用大众宣传媒体，对新的水权进行拍卖分配。 

4、保护第三方的水权。具体规定消耗性用水和非消耗性用水部分的全部水权。当消耗性部分水权能不受限制销售时，非消耗性部分水权只有在不剥夺其他用水户水权的情况下才能销售。因此，对于同一条河流同一用途的大多数水权转让者而言，水权所有者可以自由卖出其全部水权。但如果水权被卖给某供水公司，其回流（弃水）不能流回到原来的含水层或河流内，就只能卖出其纯消耗性部分水权。除了对第三方的水文条件产生影响外，还可能对第三方产生经济影响，最好给予经济补偿。如墨西哥一些地区规定，当水从一条渠系售给另一条渠系，可能造成这条渠系的收入损失，买主必须向原来的用水户协会支付70%的水费，向新的用水户协会支付30%的水费。当城市水权转让给其他地区时会失去很大笔收入，买主必须向原来的城市支付水权的产权税或交纳出境总价税。 

5、通过征税和颁布管理条例，防止独占权产生。独占权发生有两种情况：一是分配新的非消耗性用水水权时；二是进行大型公共水利工程私有化，将大量的新的水权（消耗性和非消耗性）授予私有企业时。前者可对消耗性和非消耗性水权持有者纳税，这种税是对水权持有者征收而不是对使用水或用水量征收，类似于土地税。后者可对将私有化的每项水利工程，在其私有化之前建立合适的规章制度。 

6、防止水污染和含水层枯竭。建立可交易水权，没有必要改变水质标准。如果需要修改水质标准，加强水质保护工作，可以建立与可交易水权法律无关的规定，可以加大罚款力度。因为从政治上和社会上很难把水扣着不给某个供水公司或某企业或某位农民。（作者：钟玉秀）

《中国水利报》   2001-06-29 11:04:53