中国的水资源状况和经济社会发展特点，决定了跨流域调水是２１世纪中国水利的一大特点。跨流域调水投资大，建设周期长，影响面广，技术难度大，决策必须十分慎重。本文仅就跨流域调水涉及的建设管理体制、投资体制、水价形成机制等几个问题进行初步探讨。 

    跨流域调水工程必须统筹考虑水资源的承载能力 

    水资源承载能力是指相对于某一特定流域（或区域），相对于其某一特定时期的水资源优化配置水平和效率，其自身的水资源条件所具有的维护或改善生态系统和支撑经济社会发展的能力。跨流域调水必须要考虑调出区和调入区的水资源承载能力，既不能以牺牲生态和环境为代价来换取一时的经济发展，也不能为了确保满足此地的用水需求而影响到彼地的用水安全。应统筹考虑生态、环境、社会、经济等方面的水资源安全保障，考虑主水与客水的关系、调出区与调入区的关系，达到提高水资源承载能力的目的。 

    跨流域调水首先应考虑调出区的水资源承载能力及其变化规律。国际上通行的标准是，河流本身的开发利用率不得超过４０％，调水量不得超过调出河流总水量的２０％。其次，应考虑调入区的水资源承载能力及其变化规律。调入区在通过节水、治污等措施后，当地水资源仍然难以满足社会经济发展的需要，需要谋求实施跨流域调水。再次，应考虑调出区与调入区的整体水资源承载能力及其变化规律。调水所追求的目标是总体提高调出区与调入区的水资源承载能力。就整体而言，只有通过调整水资源的空间配置，实施跨流域调水，才能提高整体的水资源承载能力。因此，应建立水资源条件论证制度和环境评价制度，调整流域（或区域）间水资源分配，维护流域（或区域）间的水资源社会公平，合理确定水资源配置的数量、结构和布局。 

    科学合理的跨流域调水应考虑“先节水、后调水，先治污、后通水，先环保、后用水”的基本思想。“先节水、后调水”就是在确定调水规模时，首先在挖掘节水潜力的前提下，切实提高调出区和调入区的水资源承载能力，摸清调出区可能提供的调出水量和调入区需要的调入水量；“先治污、后通水”就是首先解决水污染的治理措施，切实保护调入水资源的可利用价值，为优水优用奠定基础；“先环保、后用水”就是在水资源配置上，要切实保证生态和环境的基本水量需要，包括合理开采地下水，保证水资源的可持续利用，保障社会经济的可持续发展，维护人类的根本利益。诸如黄河断流控制、天津城市应急调水、塔里木河下游２０００年生态挽救调水等，在实践中取得了一定的成效。 

    据有关部门测算，随着科技的进步、工农业结构的调整和管理水平的提高，我国大约有２０％～３０％的节水潜力。调出区和调入区特别是调入区的节水十分重要。我国现有５６００多亿立方米的供水能力，大约有１１００亿～１６００亿立方米的水资源节余潜力。我们应因地制宜地对调出区和调入区进行水资源条件评价和环境评价，做好适应经济社会发展的水资源规划，科学合理地规划实施跨流域调水。 

    在维护生态和环境最为基本的水资源需求的基础上，转变人们的水意识，调整生产力布局和产业结构，改变人们用水的思维方式和生活方式，建立节水型农业、节水型工业和节水型社会；在充分考虑节约用水的前提下，面对２０３０年人口开始进入高峰期（接近１６亿），需要在现有供水能力的基础上新增２４００亿立方米。因此，通过跨流域调水提高供水能力，是我国２１世纪水资源优化配置的重要措施之一。 

    跨流域调水工程要建立新型的投融资体制 

    跨流域调水工程一般是大型或特大型的水利基础设施，其根本目的是通过改变水资源的空间分布、对水资源实行优化配置，改善调水区缺水的局面，以适应经济社会发展对水资源的需求。它是从国家全局出发考虑安排的重大生产力布局，对稳定经济和收入分配会产生重大影响。跨流域调水工程公益性、基础性的特点，决定了政府在工程建设过程中的作用是决定性的、不可替代的。国内外经验证明，此类重大的基础设施建设项目，政府决策、协调是关键。运用市场机制，更应充分发挥政府宏观调控作用。因此，这类工程的投资主体一般是政府。 

    政府是投资主体，并不意味着完全依靠政府财政性资金无偿投入。过去我国水利建设项目资金来源主要依靠国家财政拨款和集体、农民投劳投资。近年来，随着经济体制的改革，逐步改变了单纯依靠国家拨款的形式，开始采用多形式、多层次、多渠道的筹资方式，开辟了水利投融资的新模式。 

    根据国家投融资体制改革的精神，关系国计民生、跨流域、跨地区的重大水利工程项目的建设，由中央政府投资为主，受益地区按照受益程度、受益范围、经济实力共同分担。中央政府作为工程的主要投资者，同时受益地区也分担投资。从国外经验看，大型骨干工程的国家投资多由中央和地方政府分担。美国在当前水利投资中，农业骨干工程、农村供水工程一般是联邦政府无偿投资５０％，其余由地方负责，由税收支出或政府担保优惠贷款。因此，中央和地方政府的投资可以是无偿的，也可以根据工程的收益情况要求一定回报，作为各自对工程投入的资本金。 

    根据我国的实际情况，应按照市场经济规律的要求，积极推行“谁投资，谁受益”和“谁用水，谁出资”的机制，通过股份制形式明确工程建设中的责、权、利关系。股份制的特点、功能和机制可以从根本上理顺产权关系及相应的权益和义务；有利于改变国家为单一主体的投资结构，而且产权关系明晰；有利于形成“利益共享，风险共担”的机制，入股投资的各方面利益建立在调水工程效益这一共同基础之上，必然促使调水工程投资各方关心调水工程的兴衰、盈亏以及日常运营情况，有利于调水工程的管理。 

    受益地区承担资本金的额度，可以按照各地区根据需调水量而认购的相应水权确定，需水量越大，股权越大，承担的资本金就越多。受益地区根据需调水量确定资本金额度，能够促使各地根据实际需要，实事求是地提出合理的需水要求，有利于科学地确定工程的调水规模，充分发挥工程的调水效益。各地如果要取得较多的水权，就必须支付较多的水权费（资本金）；要减少水权费的支付，就必须内部挖潜，积极合理开发本地水资源，减少调水量。这样，更需要水的地方就可以拥有更多的调水使用权，从而使工程调水更合理配置，使水资源向更需要的地区转移，提高水的利用率，实现水资源的优化配置。 

    用水户是调水工程的直接受益者，相对于不同级别的供水公司，用水户具有不同的含义，而工厂、居民、市政等是调水工程的最终用水户。用水户的选择和参与最终将会决定调水工程的建设效果，特别是运行效果。在建设阶段，用水户参与主要体现在根据需水量认购水权进行投资，取得工程产权股份，作为出资人享受股东权益。水是公共物品，调水工程的水市场只能是“准市场”，在水的买卖和水权交易过程中，广大用水户参与管理和建立协商机制是不可缺少的重要一环。在增加供水企业信息透明度的基础上，建立基于平等参与的跨流域地方政治民主协商制度，积极鼓励基层用户建立各种形式的用水组织，将有利于打破供水方可能出现的垄断地位，降低供水交易成本和管理成本，提高管理水平。 

    以认购水权确定资本金额度的投融资体制，出资人不仅按出资额度享有所有者权益和承担相应的有限责任，而且拥有可以进入水市场进行合法交易的水使用权，即水权。 

    跨流域调水工程要建立适应市场经济要求的建设管理体制 

    跨流域调水工程宏大，其建设管理体制包含技术、经济、环境、社会、政治等多个领域的许多复杂问题。要确保工程按计划顺利实施并达到预期的建设目标，发挥最佳效益，必须构建适应社会主义市场经济体制和水利改革要求的建设管理体制。 

    构建跨流域调水工程建设管理体制的总体思路是：“政府宏观调控、股份制运作、企业化管理、用水户参与”，按照规范的公司制要求，实行市场运作。根据这一思路，跨流域调水工程建设管理单位应按规范的公司制要求，成立调水有限责任公司。按“国家控股，授权营运，统一调度，公司运作”方式运作。 

    国家控股，调水工程投资巨大，关系国计民生，政府应作为投资主体，将主导公司的经营管理方向并发挥特殊的协调作用。授权营运，包含两层含意：其一，国家作为主要出资者，授权某一部门为中央投资出资人代表，享有所有者权益，对企业国有资产的保值、增值进行监督、管理，直接对国家负责。其二，出资者将其财产以资本金的形式注入调水企业，委托企业对其财产行使企业法人财产权，以及由此产生的经营权、财产收益权和一定的处分权。统一调度，一方面国家要统一调度水量，分配水权，行使特殊处置权，另一方面公司在计划分配的水量范围内，实施年度用水的统一调度、分配。公司运作，政企分开。项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责。 

    在跨流域调水工程建管体制构建中，要按照国家所有、分级监管、授权营运的原则，建立与社会主义市场经济相适应的管理监督和营运体系。水利部应作为大型跨流域调水工程中央投资出资人代表，既有一定的政策依据，如《水利产业政策》、《国务院批转国家计委、财政部、水利部、建设部关于加强公益性水利工程建设管理若干意见的通知》（国发犤２０００犦２０号）都有明确规定，又有利于解决中央水利投资主体长期缺位带来的产权混乱、国有资产监管不力等问题，有利于发挥专业部门的行业优势，有利于水资源的统一管理和优化配置。 

    综上所述，跨流域调水工程建设管理体制构建的框架为：干线成立由国家控股，地方、用水户参股的有限责任公司，负责干线主体工程的建设与管理，国家授权水利部或有关国有资产营运公司为中央投资出资人代表。以省为单位成立地方供水公司，负责配套工程的建设与管理。地方供水公司与干线调水公司之间是买卖水的关系，供水企业与用水户之间是供水与用水的关系。为了加强政府宏观调控，国家可以成立跨流域调水工程的领导机构，负责工程建设和运营的重大问题的决策和协调。 

    跨流域调水工程要建立合理的水价形成机制 

    跨流域调水势必带来区域水资源的重新配置。因此，必须统筹建立合理的水价体系，实现水资源的优化配置，保证区域水资源的可持续利用。 

    首先要明确水价的构成要素。完整的水价应包括资源水价、工程水价和环境水价三个部分。资源水价，具体表现为水资源费。在我国，水资源的所有权归国家所有，所以资源水价主要分析的是使用权，水权的定价受到需水、供水、水资源总量三个因素的影响，需要不断地调整和变动，不同用户在不同地区的不同时间，使用不同量的水，其资源水价是不同的。工程水价，主要由固定资产投资、供水总成本，包括折旧费、年运行费（即大修费、维护费、动力费、工资及福利费、材料与燃料费、管理费、其他费等组成）、利息支出、税金和合理利润。环境水价，应该包括三部分内容：一是用水，尤其是过度用水，如超采地下水对环境破坏的代价；二是废水对社会、经济和环境等各方面造成的损失；三是对跨流域调水地区的环境补偿费用。 

    其次要明确跨流域调水水价的制定原则。包括公平性原则、区别性原则、水资源高效配置原则和成本回收原则。 

    公平性原则。水是人类生产和生活必需的要素，是人类生存和发展的基础，人人都享有一份干净水的权利。因此，水价的制定必须使所有人，都有能力承担支付生活必需用水的费用。 

    区别性原则。我国地域辽阔，水资源比较匮乏，且地区和时空分布极不均匀。考虑到各地区经济发展的不平衡等因素，因各地区经济发展不同、输水距离不同，水价标准也应有所不同。 

    水资源高效配置原则。水资源是稀缺资源，其定价必须把水资源的高效配置放在十分重要的位置。充分利用水价这个经济杠杆，来缓和水资源供需矛盾，制定水价不仅要促进资源的高效配置，而且要有利于科学用水和节约用水。 

    成本回收原则。只有当水费收入能保证水资源工程项目的投资回收，维持供水企业的良性运行时，才能提高投资方的积极性，促进水资源的可持续开发利用。 

    依据以上原则，在跨流域调水的受水区，在水价制定和实施过程中应解决好以下几方面问题： 

    １．处理好主水和客水的关系。地下水作为战略性的资源储备，开采要适度，而深层地下水是难以再生的。对地下水要实行定额开采，要提高水价，严格遏制超采，保护区域水环境。受水区用水的次序应为先外调水，后当地水；先地表水，后地下水。 

    ２．同一水质、同类用户、不同水源（工程引水、现有地表水、地下水）的用水，执行统一的用户水价。不同行业实行不同水价。这是协调不同用水户利益，实现水资源优化配置的重要手段和保证措施。 

    ３．在调水成本较高的地区，政府应制定相应的政策，如实行水价平摊的综合水价，保证调水工程发挥效益。 

    ４．实行容量水价与计量水价相结合的两部制水价。容量水价，用于补偿供水的固定资产成本；计量水价用于补偿供水的运营成本。计量水价根据实际用水量和计量基价计算。 

    ５．实行用水定额管理，用水户实行阶梯水价，定额内用水平价、超额用水高价。严格执行国务院有关规定，实行用水定额管理，对超计划和超定额用水实行累进加价收费制度，缺水城市要实行高额累进加价制度，以促进节水。 

    跨流域调水的实施要求加强水资源统一管理 

    体制是政府管理能力的集中体现，是保障水资源合理配置、可持续利用的关键。当前我国的水资源管理体制已不能适应经济社会快速发展的新形势要求。正如世界银行咨询专家所尖锐指出的：“中国现行的水资源管理体制与机构不足以应付缺水和水污染的挑战。”部门分割是我国水资源管理体制的致命弊端。农村与城市、地表水与地下水、水量与水质分割管理；管水机构重叠，政出多门，自行其是。管水量的不管水质，管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管治污，管治污的不管污水回用，作为整体的水资源利用与保护被分割肢解，违背了水循环的自然规律，造成水资源的紧缺与用水浪费和水污染并存。在这种分割管理体制下，在一个地区，由两个甚至更多的部门分别负责不同用途的供水，各自建设水源工程和供水管网或渠系，往往较多从局部考虑问题，从全局看，工程规模就可能不是最佳，工程布局也可能不是最合理，水资源就很难得到优化配置。当一个调水工程通水后，必须将本地区已有水源（主水）与调入水源（客水）作为一个整体，统一由水行政主管部门管理，才能保证调水工程效益的充分发挥。 

    水资源的统一管理集中体现在建立流域与区域相结合的水资源管理体制。明确流域机构与各行政区域的水资源管理职责和权限划分，建立统一规划、统一调配、统一管理、分级负责的流域水资源管理体制。区域内要实行对防洪、排涝、蓄水、供水、用水、节水、污水处理与回用等涉水事务进行一体化管理的水务管理体制。地表水、地下水统一调度，主水与客水统一配置。要打破城乡界限，统筹考虑主水、客水、地表水、地下水等各种水源，统一管理水资源的开发、利用、治理、节约和保护，对工业、农业、生活、环境、生态等不同用水需求，区别对待，保证重点，使传统的农村水利向城市拓展，使城市的供水体系向农村延伸，实现水资源的优化配置，提高水利设施的利用水平。（作者：刘松深）

《中国水利报》   2001-07-01 11:08:11