1 张家口市城市水价改革的基本情况 

1．1 张家口市城市水资源概况 

    张家口市位于河北省西北部，全市辖四区十三县，总面积3．69万km2，人口433万．张家口市地处半干旱地区，年平均降水量不到400mm，市区位于洋河盆地中东部，虽然市区自产地表径流3343万m3，但三条河流多年平均入境流量2.95亿m3．张家口至宣化地段是洋河盆地水灾地质条件最好的地区，地下水储量较丰富，目前市区的城市供水全部利用地下水，1998年市区总用水量1．28亿m3，其中自来水4714万m3，占37％，自备水源水量占63％．从用水水平分析，张家口市居民生活用水水平低，1998年居民平均的综合生活用水114L／人·日，远低于同期全国大城市230L／·人日的平均水平；工业万元产值取水量较大，1998年工业万元产值取水量约120m3，高于全国94m3的全国平均水平．张家口市区工业污水达标排放率约90％，生活污水的达标排放率为零，污水全部排入清水河和洋河，流经市区的清水河和洋河受到严重污染，甚至下游地带的地下水水质受到不同程度污染．从长远看，随着经济社会发展，城市用水量、特别是生活用水量，会有较大幅度的提高．节约和保护水资源，势在必行． 

1．2 城市供水价格改革的目的及背景 

1．2．1 促进节约用水 

    张家口市区地下水比较丰富，但城市用水全部依靠地下水．随着城市人口增长、居民生活水平提高和城市各项事业发展，用水量逐步加大，地下水的开采利用已处于极限．近年来，地下水储量日渐减少，水位下降较快，2000年上半年就下降3m左右．由于水价过低，各厂矿机关用水浪费严重．为促进节约用水，保护水资源，保证城市的可持续发展，必须提高水价． 

1．2．2 解决新建水厂的还贷问题 

    为缓解供水紧张状况，解决供水能力不足问题，张家口市从1997年开始建设腰站堡水厂，投资2．3亿元，其中贷款本息1．04亿元，日供水能力15万t．目前将交付市供水总公司投入运行．1998年初，该市按照保本的原则（供水运行成本加税费）调整了城市供水价格，但到1999年末就出现了水价与成本倒挂的局面，仅能维持已有水厂的保本运营．根据测算，按当时的价格，自来水公司接受新水厂后，每年将亏损近2000多万元，新水厂的运行成本都不能满足，更无法偿还腰站堡水厂的贷款本息，改革城市水价势在必行． 

    1997年，亚洲发展银行向我国提供技术援助项目“中华人民共和国供水价格研究”，协助我国政府起草《城市供水价格管理办法》．1998年9月，国家计委、建设部出台了《城市供水价格管理办法》，2000年，亚行在一期项目的基础上，实行“供水价格研究二期”技援项目，并选择成都、福州和张家口作为试点城市．张家口市政府利用试点机会，在2000年开展了城市水价改革工作． 

1．3 张家口市城市供水价格改革的主要内容 

1．3．1 出台了《张家口市城市供水价格管理实施细则》 

    2000年9月21日，张家口市出台了《张家口市城市供水价格管理实施细则》，细则包括水价的分类与构成、水价的制定、水价申报与审批、水价执行与监督等内容． 

1．3．1．1 水价的分类 

    城市供水水价分为五类，即居民生活用水、行政事业用水、工商企业用水、宾馆餐饮服务用水、特种行业用水． 

1．3．1．2 水价的构成 

    城市供水价格由供水成本、费用、税金、利润构成．供水成本包含水资源费等直接费用；利润按净资产利润率核定． 

1．3．1．3 水价的制定 

    城市供水价格按补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则制定．供水企业合理盈利的平均水平是净资产利润率的8％～10％． 

    实施细则规定，供水价格逐步实行阶梯式计量水价，为两部制水价做好准备．阶梯式计量水价分为三级，级差为1∶1.5∶2．城市居民用水在具备抄表到户的条件下，实行阶梯式计量水价．第一级水量基数为3m3／（人·月），第二级水量基数为大于3m3／（人·月）、小于5m3／（人·月），第三级水量基数为5m3／（人·月）．其他行业用水实行阶梯水价时，应与国务院及其所属职能部门发布的实行计划用水超计划加价的有关规定相衔接． 

    在水价申报与审批的规定中，实施细则规定了健全供水企业成本约束机制等内容． 

    在水价执行与监督的规定中，实施细则规定，城市供水应在细则实施后三年内实行装表到户、抄表到户、计量收费．新建住宅必须达到装表到户．对原有住房，供水企业应为装表到户、抄表到户、计量收费提供保障．还规定，类别不同的混合用水应分表计量，未分表计量的按分类价格较高的水价计收水费．并提出污水处理费的缴纳办法另行制定． 

1．3．2 调整了城市水价 

    张家口市制定了城市供水价格调整方案．基本思路是：既考虑运行成本，又考虑新水厂的还贷，同时充分考虑社会各方面的承受能力，进行一次规划，分步实施，使城市供水企业逐步实现自我投资、自我发展的新机制． 

1．3．2．1 既考虑补偿供水成本，又考虑供水工程建设投资的回收 

    改变过去测算水价只考虑运营成本、不考虑建设投资的回收的状况，新的水价既计算运行成本，又考虑供水工程建设的还贷和资金回收，以净资产额为基数核定企业利润水平，为加速还贷，将新水厂新增固定资产折旧资金的全部和原有固定资产折旧资金的部分用于还贷． 

1．3．2．2 充分考虑居民的承受能力 

    如水价一步到位，调到能弥补亏损和新水厂投资的水平，则调价幅度较大，用户无法承受．选择的方案是，6年调3次，首次（2000年11月）将水价总体上调50％，每隔两年再上调32％．平均调价幅度为48．76％．根据亚行专家组提供的国际通行标准，每户居民年水费支出应占其可支配收入的4％以下为合理水价，按调价方案测算的此值为1．3％，远低于国际标准，居民完全能够承受．但对贫困家庭（持《最低生活保障证》的用户）还实行每户每月减免5t水费的优惠政策，保证调价对这部分用户没有影响． 

1．3．2．3 考虑省内同类城市的供水价格水平 

    张家口市地势起伏大，市内大部分地区的供水需四五级加压才能供到用户，且实际供水量又相对较小，因此供水成本较高，但由于经济总体水平低于省内同类城市，使得城市水价只能处于省内同类城市的较低水平． 

    根据以上考虑，张家口市确定的城市水价改革方案见附表，此方案的特点是三次调价额比较均衡，特别是首次调价幅度较小，用户容易承受．调价当年供水企业亏损1008．98万元，2001年净资产利润率为-6．04％，2005年为7．81％，还贷期为6年零3个月． 

    经召开城市供水价格听证会论证，并报请市政府批准，张家口市从2000年11月1日起调整城市供水价格． 

附表 张家口市城市供水价格调整表元／m3 

 

2 张家口市城市水价改革的成效和经验 

2．1 改革的成效 

2．1．1 增强了节水意识，促进了节约用水 

    据张家口市供水总公司统计，在其管辖的供水区内，2000年1～5月供水量为1239万t，售水量为1120万t；2001年1～5月供水量为1186万t，售水量为971 万t．调价后，该时段供水量递减4．2％，售水量递减13．3％．售水量的大幅度递减，可以说明用户节水意识增强，注意节约用水．张家口饭店投资2万多元，更新客房的管道和用水器具，月用水量由原来的约1万t下降到4000t左右；张家口市制药总厂通过技术改造，月用水量由原来的30万t下降到20万t，还有进一步加大节水改造的计划；许多中、小学校和机关单位，原来用水浪费，现在设有专人管理用水设备．城市供水价格改革，不仅促进了节约用水，还大大提高了用水效率． 

2．1．2 提高供水收益，促进城市基础设施的良性运行． 

    改革城市供水价格，不仅能提高供水收益，增强企业还本付息能力，还将促进供水企业加强经营管理，强化服务，增收节支，向管理要效益，提高城市公共服务水平，促进城市基础设施的良性运行．据调价前预测，调价后年增收1600万元左右，缴纳税金后实际增收1300万元左右．但由于调价后售水量有一定的下降，未能达到预测的效果．调价前预计2001年1～5月应收水费为2078．12万元（含税，以1999年售水量和售水结构为依据），而实际水费收入为1738．45万元（含税），比预计减少339．67万元．尽管如此，2001年1～5月实际水费收入仍比2000年1～5月实际水费收入1355．85万元增加382．6万元． 

2．2　主要经验 

2．2．1　领导重视 

    成立了主管副市长牵头的水价研究协调委员会，市政府组织召开了项目启动会，对水价研究工作进行了详细布置，要求各相关单位全力配合，保证各项工作开展． 

2．2．2　依法监管供水价格 

    通过制订《实施细则》，将水价由原来的行政管理转变为依法监管，规范了水价制订、申报和审批行为． 

2．2．3　合理定价 

    水价制订充分考虑多种因素，既考虑供给方的利益，又考虑需求方的承受能力，对提价方案进行科学选比，选择一个为各方都比较容易接受的方案． 

2．2．4　科学决策 

    水价改革规划的制定广泛听取了社会各界代表和专家的意见，通过价格听证会又进一步听取各方意见，提高了决策的科学性． 

2．2．5　大力宣传 

    在城市供水价格改革方案出台的过程中，有关部门开展了广泛、深入的宣传工作，形成了良好的舆论氛围，提高了市民的节水意识，赢得了市民的理解和支持，为水价改革工作创造了良好的群众基础． 

2．3　存在的问题 

    张家口市城市水价改革取得了较好的成效，也还存在一些问题．主要是目前尚未开征污水处理费，水资源费的标准低，收取率也较低；城市供水设施落后，两部制水价和阶梯式水价还没有开始实施；城市水资源管理比较薄弱；供水企业的利益与节水存在矛盾． 

3　几点启示 

    张家口市城市供水价格改革取得了一定成效，在经济社会发展相对落后的条件下制订了《城市供水价格管理实施细则》，对水价改革进行了有益的探索，成为在全国城市中第一个制定《实施细则》并付诸实施的城市．尽管还存在许多有待改进和完善之处，但这种“敢为天下先”的精神值得肯定，水价改革中的做法和经验值得借鉴，也给我们许多有益的启示． 

3．1　水利（水务）部门应认清新形势，转变思想观念， 

    把握工作重点，积极参与城市供水价格改革工作 

    《十五计划纲要》明确指出“随着农业生产力水平的提高和工业化进程的加快，我国推进城镇化的条件已渐成熟，要不失时机地实施城镇化战略．”城市化进程的加快和人民生活水平的提高，必然要求城市供水的发展与之相适应．据有关部门统计，中国城市生活用水，从1986年的70．7亿m3持续增加到1997年的175．7亿m3，年均递增率为8．6％，略高于同期用水人口6．1％的递增率；同期人均生活用水量的年递增率为2．3％．水利服务领域将进一步扩大．为了适应新形势发展，党的十五届五中全会明确指出“要改革水的管理体制，建立合理的水价形成机制，调动全社会节水和防治水污染的积极性”．改革传统落后的水资源管理体制，结束“多龙管水”的混乱局面，按照水的自然运动规律和市场经济发展的客观要求，建立集中统一、精干高效、依法行政、具有权威的水资源管理新体制已成为大势所趋．在这种宏观大背景下，全国许多地方都出现城市水务局管理体制．张家口市今年5月份也成立了市水务局，是河北省的第二家（另一个是承德市）．由原市水利局、水资源办公室、节水办公室三家组成．搞好城市供水将是城市水务工作的重要内容．当前城市水务部门刚刚成立，大多对城市供水工作不熟悉．在目前这个重要转折的关头，必须认清新形势，认清职责，及时转变思想观念，把握城市水务工作重点，理清思路，积极关注和参与城市供水价格的改革．充分发挥城乡水资源统一管理的优势，对城市的防洪、除涝、蓄水、供水、用水、节水、排水、水资源保护、污水处理及其回用、地下水回灌实行一体化管理．加强城市水资源规划、供水、节水和水资源保护的管理，加强城市取水许可和水资源费征收工作，指导和帮助城市供水企业进行供水价改革，实现水资源的优化配置． 

3．2　加大供水价格改革力度，实行完整水价 

    随着经济社会发展，越来越多的水利工程向城市供水，这类水利工程与城市制水和配水环节是一个有机的整体．水利工程供水价格应当与城市水价统筹考虑，统一规划．1998年计委、建设部出台了《城市供水价格管理办法》，而水利工程还执行1985年的《水利工程水费核定、计收和管理办法》，该《办法》已不能适应市场经济形势的需要．现在《城市供水价格管理办法》在水价构成中没有明确资源水价，而目前提高水价主要原因是随着水资源的稀缺、资源价值增加，要提高资源水价．目前国家计委、建设部正在制订《城市水价改革意见》，水利部门要积极参与，按照水权理论和完整水价理论修改水利工程供水和城市水价制订办法．水价不但要包括各类工程设施的运行费用和产权收益，还要体现水的资源价值和环境价值，促进节约水资源，保护水环境；也为水利建设提供新的融资渠道． 

3．3 水价改革要与城市供水企业经营管理体制改革相结合 

    城市水价改革应同供水企业经营机制转换结合起来．改革城市供水企业体制，努力引入市场竞争机制，打破城市供水企业的“大锅饭”局面，促使供水企业加强管理、严格成本控制和强化投资约束，最根本的是进行供水企业经营管理体制改革，实现政企分开，在城市供水中引入竞争机制．将供水成本与供水量挂钩控制，要求企业加强内部管理和核算，精简人员，逐步向自我发展、自负盈亏的现代企业方向发展． 

3．4 水利政策研究部门应加强“城市水价”这个崭新课题的研究 

    长期以来，由于部门管理分割，城市供水从源头到水龙头被人为地分为两大部份．水利部门只管水利工程供水，到水厂为止，而城市自来水厂由城建部门或公用事业部门负责．所以水利部门对于城市供水了解不多．在城市供水的过程中水利部门与城建部门的工作实际上是相互衔接的，是“你中有我，我中有你”相互依存的关系．水利部发展研究中心成立后，通过开展南水北调工程水价、南水北调城市水价和引黄入晋太原供水区城市水价研究工作，把城市水价研究与水利工程水价研究结合起来，研究中虚心向城建部门学习，初步形成了城市供水研究的思路和方法．水利系统的政策研究部门要加强与城建、城市公用事业、物价等部门以及高等院校合作，加强与国外有关水务、水管理咨询研究机构的联系与合作，借鉴城市水价改革的经验，加强城市水价和水务体制改革的研究工作，为推动水利工程水价改革和城市水务管理改革服务．（《水利发展研究》作者：刘文 王冠军 黄河）

《水利发展研究》   2001-12-19 11:15:26