我国人均水资源量少且分布不均，水资源不足将是我国经济的长期制约因素。随着社会经济的进一步发展、城市化进程的加快，为了缓解水资源的紧张状况，除了大力抓好节约和保护水资源之外，跨流域调水已经成为我国北方许多城市解决水危机的重要选择之一。 

    调水必然带来水权和产权关系的变化，为了充分发挥调水工程的功能与效益，实现水资源优化配置，提高用水效率，就必须研究实现水资源优化配置的经济手段及保证其实施的政策和体制支撑环境，建立科学的政策和体制保障体系。在社会主义市场经济体制下，价格是最重要的市场信号和资源配置手段。由供求关系决定的水价包含着水资源稀缺性、消费者的支付意愿和供水成本等重要信息，直接影响到消费者的消费水平和企业的利润预期，能够引导消费者和生产者调整消费和生产行为，从而引导水资源的重新配置。合理的水资源管理体制，对水资源配置和使用有着决定性的影响。温家宝副总理最近就调水工程提出：大的调水工程要和水利建设投入机制、管理机制、运行机制、价格机制有机结合起来，上报工程项目要有两个方案，一个是建设方案，一个是管理方案，要建立合理的水价形成机制，提高全社会节水意识，形成用水要花钱、多用水多花钱和排污要花钱、多排污多花钱的管理制度。 

    引黄入晋工程是目前国内在建的投资最大的调水工程之一，合理的水价政策及管理体制不仅对引黄工程至关重要，而且能为今后其他跨地区、跨流域引水工程的决策提供有价值的借鉴经验，探讨引黄工程水价问题，在理论和实践上都有重要意义。 

一、 引黄入晋工程与太原供水区概况 

１．引黄入晋工程概况 

    山西省万家寨引黄入晋工程从山西省偏关县西北的黄河干流万家寨水利枢纽取水，引水流量４８ｍ３／ｓ，设计年引水总量１２亿ｍ３，其中向太原供水区供水的引黄工程南干线设计年引水量６．４亿ｍ３，向大同、朔州供水的北干线设计年引水量５．６亿ｍ３。引黄工程分两期实施。一期工程经总干线、南干线及联接段实现向太原年供水３．２亿ｍ３；二期工程实现向大同、朔州供水和最终实现向太原年供水６．４亿ｍ３。引黄工程１９９３年开工，２００２年６月主体工程将全部完工，年内可全线通水，２００３年向太原供水。 

    与万家寨引黄工程相配套的黄河水源太原市城市给水工程包括位于太原市尖草坪区呼延村西侧的净水厂（呼延水厂）、配水工程（含加压站）及附属工程。该工程建设规模确定为日供水８０万ｔ，分两期实施。首期建设规模４０万ｔ／ｄ，争取在２００２年建成；二期工程待首期工程建成后，酌情组织实施。根据初步规划，该工程的最终规模为日供水１９０万ｔ。 

２．太原供水区概况 

    太原市是以能源重化工为基础的工业城市。全市下辖６区１市３县，全市２０００年总人口３０８．７５万人，其中非农业人口２０３．９２万人，ＧＤＰ３４７．５亿元，人均ＧＤＰ１１４１８元。引黄工程太原供水区包括太原市的市内６区和古交市。在２０１０年前引黄工程的供水对象为太原市区的城市生活用水和城市工业用水。 

    太原市２０００年水资源总量约５．４亿ｍ３，人均水资源占有量不足２００ｍ３，约为全国平均水平的１／１２，是极度缺水地区。地下水是太原市城市供水的主要水源，开采量占全市总取水量的８０％以上。地下水供水系统主要由城市自来水供水系统和机关团体、企事业单位的自备水源供水系统组成，自备井开采量约占５３％。 

二、引黄太原供水区水价方面存在的问题 

１．现状水价不合理 

    根据世界银行和一些国际贷款机构的研究，家庭或个人水费支出（家庭或个人用水量×水价）占家庭收入的比重为３％～５％是现实可行的；当水费占工业生产企业生产总值的３％时，将引起企业对用水量的重视。１９９５年建设部《城市缺水问题研究报告》认为：我国城市居民生活用水水费支出占家庭平均收入的２．５％～３％是比较合适的。国内研究表明：在水资源紧缺地区，工业企业水费支出应该占工业企业产值的３％左右。 

    太原市是水资源紧缺的地区，但目前水价很低，水费支出的比重很低。太原市现状自来水水价见表。根据对国内部分大中城市水价调研比较，太原市的水价目前属中等水平。 

    根据居民和企业的用水量和水价测算，目前太原市居民水费支出占可支配收入的比重不超过１％，企业水费支出占产值的比重也不到１％，远低于世行和国内外研究机构推荐的标准。特别是太原地区地下水严重超采，而开采地下水的水资源费标准很低，工业用水０．１２元／ｍ３，生活用水０．１元／ｍ３。根据《山西省万家寨引黄工程太原供水区自备地下水价格水平测算分析报告》和有关收费的调整情况估算，企事业单位自备水的综合平均成本大约不超过１．２元／ｍ３。水资源费没有反映开采地下水的资源成本，在一定程度上助长了浪费水资源的行为。目前水价过低，与引黄工程供水成本形成很大的差距，不利于未来水价的调整和平稳过渡。 

２．引黄工程运行初期供水成本费用比较高，水价超过用户承受能力 

    ①工程投资大、贷款比例高。根据国家新近出台的政策和国家计委对引黄工程建设资金的审核以及世行贷款国际Ｖ标转为国内招标等情况，初步核定引黄一期工程的总投资为１０３．５４亿元，其中利用世界银行贷款３．１７亿美元。由于工程投资大，还本付息压力大，供水的固定资产成本高。 

    ②初期供水量较小，单方水供水成本高。经济社会发展需水的增长是一个渐变过程，而供水工程建成后供水能力会发生突变，因此，供水地区的用水达到规划设计的调水规模需要一个消化过程。引黄工程通水后供水设施新增供水能力远大于需水量的增长。２００３年引黄工程通水后，引黄工程形成年供水３．２亿ｍ３的能力，呼延水厂形成年供水量１．２亿ｔ能力。因此，各类供水设施的供水能力增加１亿多ｔ。根据太原市经济社会发展规划预测，随着产业结构的调整和节水工作的加强，太原市城市需水量增长缓慢，特别是工业需水量基本稳定，预测２００３年太原市区城市需水量３．８９亿ｍ３，２００５年太原市区城市需水量４．１６亿ｍ３，分别比２０００年需水增长约０．３４亿ｍ３和０．６１亿ｍ３。 

    引黄工程通水初期，引黄工程具备年供水３．２亿ｍ３的能力，按照城市需水量增长预计，实际供水量远小于设计能力供水，形成小马拉大车的局面，引黄工程供水单位固定资产成本很高。 

    ③引黄工程供水运行费用高。由于引黄工程供水线路长，扬程高（６３６ｍ），耗电量大，工程的运行费用大，因此，工程供水的可变成本也比较高。 

    由于上述原因，引黄入晋工程的供水成本较高。我们根据国际通行的标准，结合太原市的实际，用多种方法预测了太原市城市用水的可承受水价。通过将初步测算的引黄入晋工程供水水价与用水户可承受水价比较，可以发现在引黄工程供水初期几年，供水水价超过了供水区用水户的承受能力。 

    引黄入晋工程通水后，在一定时期内供水成本超过了用水户的承受能力，工程运行初期的供水水价难以达到供水成本，不能补偿工程的运行费用；特别是工程利用了世界银行贷款，还本付息的压力大，而运行初期供水量小、水价低，依靠供水收入难以偿还贷款本息，因此管理单位的运行存在困难。 

三、措施建议 

    根据汪恕诚部长关于搞好引黄入晋工程的讲话精神和水价改革方向，结合山西省和太原市的实际情况，建议采取如下措施： 

１．制订和实施合理的工程投资政策，调整引黄入晋工程的投资结构 

    引黄工程是关系山西经济与社会发展的重大水利工程项目，鉴于引黄工程所具有的公益性和战略性特点，建议调整投资结构，降低贷款比例，以减轻还贷压力，降低引水成本，有利于工程建成后的运营。 

２．调整水源结构，用引黄水置换当地超采地下水 

    ２００３年引黄工程通水后，供水设施新增供水量远远超过了需水量增长。如何配置太原供水区水资源是引黄入晋工程通水后的大事。 

    从表面上看，目前太原市水资源供需大体平衡。但是，这种平衡是建立在大量超采地下水、牺牲生态环境用水和农业用水的基础上的。太原市是缺水城市，但作为能源重化工基地中心城市，需水量很大，长期以来依靠大量超采地下水保证城市用水，已引起严重的环境问题。至今供水区地下水累计超采量已达１４亿ｍ３左右。地下水超采造成岩溶泉水断流、区域地下水位下降、漏斗不断扩大、含水层疏干、产水量减少、地下水污染严重、地面沉陷等一系列地质和环境问题。 

    良好的环境是人类生存的基础，根据水权理论，破坏水资源必然最终影响每个用水户的水权。水权分配要考虑水资源的承载能力，水资源的开发和使用不能超过水资源承载能力，水权分配必须要考虑生态环境用水。目前，太原市地下水的取水一般都获得了取水许可，获取了取水权。但是，这样的水权配置，只是解决生活用水和经济发展的权宜之计，是以牺牲环境为代价的。在引黄工程通水之后，必须调整现状水权配置，以外调水资源置换出当地水资源，停止地下水的超采，用于保护和改善生态环境，促进经济和社会的可持续发展。 

    引黄工程通水后，地下水的可供水量不应该以现状年的供水量计算，而应该根据合理开采量计算。引黄工程的供水量包括替代原来超采地下水的水量和经济社会发展新增需水量。从产品的最终用途上看，引黄工程大部分功能是用于保护太原市的地下水，保护环境，为太原市的可持续发展提供基本的水资源支撑；另一部分功能用于解决经济和社会发展增长的用水。 

３．建立合理的水价形成机制，逐步调整水价 

    要按照社会主义市场经济的要求，以提高水资源的利用效率、实现水资源优化配置的目标，建立起充分体现水资源价值，有利于水利工程供水管理单位和城市供排水企业良性运行，兼顾社会各方面的承受能力的水价机制。 

    按照以下原则制定水价：①以提高水的利用效率为核心制订水价原则，最终用户水价应该反映用水的全部机会成本，包括资源价值、水处理成本和产权收益、环境价值三个部分。②受益者付费原则，任何从用水中受益的用户都要根据用水效益支付水费；排污也是一种消费，消费者应当支付污水处理费。③合理负担原则，水价不能超过居民和企业的承受能力。④同一用户、同质同价原则，对于同一用户，同一水质的水，不论水源是外调水、当地地表水，还是地下水，应实行统一水价。⑤不同行业不同水价原则。⑥定额用水、超定额用水累进加价原则。⑦价格调整原则，要根据供求关系的变化和供水、治污成本的合理变化不断调整水价。⑧用户参与原则。 

    在水价调整方面：①逐步提高地下水和地表水的水资源费，反映水的稀缺价值。要提高城市开采地下水的水资源费，逐步实现自来水管网到达处、自备水源水价应接近自来水水价的目标。②逐步提高自来水水价，保证通水后水价平稳过渡。根据用水户承受能力和供水单位的运行需要，设计并实施合理的自来水提价方案，促进引黄入晋工程通水后水价平稳过渡。③引黄工程供水初期，要采取利用水资源补偿费偿还贷款本息、争取优惠电价、加强工程管理等措施，降低供水成本，使引黄工程供水与当地水源设施供水的加权平均水价与用户可承受水价相适应。④引黄工程供水实行容量水价与计量水价，保证工程基本的运行需要。⑤实行定额用水制度。要制定合理的用水定额，实行超定额用水累进加价制度，定额内用水低价，超定额累进加价。对于特殊困难用户，要给予适当的补助。 

４．改革水利工程管理体制和水资源管理体制，建立流域水资源统一管理体制和城市水务管理体制 

    引黄工程通水后，引黄工程供水价格，远高于现行水价，用水户从自身的短期经济利益出发，愿意多用地下水，这不仅不利于太原市水环境的改善，实现可持续发展的目标，还会造成引黄工程投资的浪费。为了保证供水区内原有水资源和引入的黄河水资源合理开发利用和调控，充分发挥引黄工程效益，实现水资源优化配置的目标，不仅需要设计合理的水价政策，用经济手段促进用水户多用引黄工程引水，少用地下水。同时，必须改革现行的水资源管理体制，按照水资源的统一调度、统一管理的目标，建立流域和区域水资源统一管理的新体制，加强汾河水、引黄水和太原市地下水的统一调度和水事协调，实行从汾河流域到太原市水资源统一调度；太原市实行城市水务管理体制。（作者：黄河）

《中国水利》   2002-05-27 12:52:09