1 水危机已成为经济社会可持续发展的制约因素 

    水是经济社会可持续发展的关键，水维持着经济生产能力、人类生活和全球生态系统的平衡与完整.有效进行水资源管理可以保证人类的长治久安，保证人民免于饥饿、减少疾病和自然灾害的影响. 

    世界面临着水危机，目前世界上仍有六分之一的人口得不到安全的饮用水，还有更多的人没有适当的环境卫生设施.水这一有限而有价值的资源因食品生产用水、人口增长和污染的加剧正在变得越来越少. 

    由于世界上接近水资源开发自然限度的地区不断增加，水管理的重心逐渐从开发新的水源转为更有效、更合理地利用现有水源.开发新水源不仅会侵犯他人的利益，还会引发严重的自然灾害.新水源的开发通常也都比利用旧水源昂贵.因此，用水需求管理也逐渐成为水管理的一项新内容，尤其是在缺水地区. 

    应特别关注下列五个方面的问题：贫困阶层获得可承受的供水和环境卫生设施；保护生态环境和水资源；保持食品生产用水与生态用水之间的平衡；跨界水管理；防洪抗旱. 

    水资源综合管理需要我们解决通常与水无关的政策和制度之间的分歧，如农业政策、农村和城市家庭供水和工商业政策，管理部门必须努力协调部门既得利益与共同利益，必须平衡水的经济、社会和环境作用.要在地方、国家和地区的水管理需求之间架起一座桥梁，对水质、水量和污染必须进行全面管理. 

2 水资源管理模式 

    人类社会面临两个密切相关但又不同的水管理任务：将水资源作为自然循环的一个整体部分来管理；建设水管理基础设施，包括家庭供水、环境卫生设施和灌溉服务等. 

2.1 水资源管理 

    水具有巨大的经济、社会、生态和精神价值，必须很好地在水政策中得到体现.水是有限和脆弱的资源，要有明确的分配法规，即优先保证人类的基本需求、保护环境和其他所有经济性用水. 

    政府对水管理负有主要责任：在考虑个人和集体两者用水利益的前提下保护和分配水资源.水资源是公共利益，需要共同来保护，多数国家的水法都有水资源保护的条款.代表社会主要阶层的受益者要全面参与水资源保护，但是，政府的责任最重. 

    水管理有许多方法，如运用法规、经济手段和其他鼓励措施促进各部门更有效的可持续性用水，保护生态系统.污染水源者必须得到严惩，赔偿所造成的损失.商业用途用水者可以为综合有效水的管理捐助更多，也可以采用各种志愿协议的形式，促进受益者积极参与有关行动. 

    水管理需要解决政府各部门之间如农业、环保、供水和卫生设施、工业、能源、交通及其他部门分散的用水和水管理局面.惯常的做法是：组织起水管理部门，重点是管理河系和含水层，其他不同的用水部门也应有适当的发言权.随着用水者增多，水资源的减少，部门或用户团体之间需要建立以社会经济和长远发展为目标促进高效用水和满足社会最大利益的调水机制.许多国家和地区的贫困阶层得不到供水，防止水资源过度开采和污染的措施也不十分奏效，地下水超采使地下水位下降，河流和地下水受到污染危及人类健康.在有些地区，拥有水资源已成为社会特殊阶层的特权，甚至威胁到其他人的用水，特别是贫困阶层的饮用水、卫生用水和作物生长用水.政府必须使社会认识、预防和减轻因气候变化和水土管理不善造成的洪涝和旱灾所带来的影响. 

    水也没有国际边界，由于水质降低和水量减少，共享水源冲突也随之增加.面临的问题是制定合适的法律机制，保证国际合作是建立在沿河岸居民利益和寻求共同利益的基础之上.不论是国内交易还是国际交易，隐含在交易利益中的水也做了交易.因此，用水和可用水之间的自然平衡由于交易的货物需要用水生产而大大改变.发达国家和发展中国家中的环境、贸易和农业政策对用水影响也很大，需要制定合适的政策以便更有利于水管理. 

2.2 水基础设施 

    政府机构、私营部门、社会团体、地方政府和个人在现行经济条件下对供水设施都能起一定作用，政府的责任是确保这些设施经合适的私营、国营或混合经营供水者能使社会贫困阶层得到所需要的用水. 

    世界许多地方对水基础设施工程的期望值很高，无论国营、私营，还是混合经营的水公用事业公司都享受自然垄断，因为建立竞争的水基础设施体系一般是行不通的.消费者无法在不同的供水者之间进行选择，很容易受到不公平待遇.应授权给独立于水公用事业公司之外的监督管理机构来保证污染防治、水质水量标准，以及贫困阶层或者普通消费者的用水行为.独立的监督管理机构能确保所有公用供水公司按水质标准供水，保证消费者的利益，提高公司经营的透明度和水准. 

3 水资源可持续开发利用的措施 

3.1 财政措施 

    水危机除管理问题外，很大程度上也是财政危机.发展中国家几乎所有水部门都存在资金不足问题.水工程系统要花钱：初始投资或后期偿还，设备运行费用和折旧等.木论是国营、混合经营还是私营公司，可选择3种方法处理这些费用：使用政府从税基中筹集的补助金；用户交纳的水费偿还成本；或以上两种方法相结合.私人投资、借款或外部援助一般可用来投资建设工程但不能用于再发展，前两项都有偿还问题. 

    目前基础设施和再发展投资都由政府从税基中筹集负担.外部援助只能补充，而且数量不大.私营部门所起的作用虽不大，但也常常被低估. 

3.1.1 政府补贴 

    公共基金通常是水部门的主要资金来源.应由政府谨慎投资提高水在国家社会经济发展中所起的作用.政府尽管能成功地吸引私人投资，本身也要对地方、国家和国际社会提供更多的资金.救济贷款可用于水开发项目，水部门要把所有公共资金用于投资、运行、维护和折旧，只有在当牺牲其他所有部门（健康、教育、交通、研究、农业等）的利益优先提供给水部门时才有可能.这对政府集中资金用于直接关系到减少贫困和向未获供水者供水的水基础设施建设是一件好事. 

    但几乎半数的发展中国家没有供政府可持续发展的税基.多数发展中国家政府增加初建工程投资和通过给水共用事业公司和灌溉公司提供补助承担运行和维护费用的能力十分有限.这就提出了一个政府是否有必要给这些可能提高自己收入的水基础设施提供补助的问题. 

3，1.2 用户捐助 

    通过税收和水费回收成本也是争论的热点问题，这对于区分基本生存用水和社会许多部门的经济目的用水是有益的.不区分这些用水的后果是：许多地区本想通过补贴水费以贫困阶层能承受的价格向贫困阶层提供便宜的水，却导致损害贫困阶层利益使富人享受了补助，而供水公司有限的供水能力大都是因为系统资金不足所致. 

    考虑到贫困阶层支付不起供水的所有费用，要想办法从政府和国家预算中为他们的基本生活用水提供补助.或建立给富人设置不能享受贫困阶层补助障碍的税收系统和其他社会目的税收系统. 

    众所周知，许多地方付费和收费的效率很低，大部分水没有计量.水公用事业公司建立更有效的付费和收费系统是改善现金流动经营水平，造福于贫困阶层的关键. 

    靠非政府慈善机构通常很容易办成供水、卫生和小型灌溉自助项目.这类项目需要社区根据实际情况选择他们建设和经营自己水公司的方式以便获得自助和地方财政捐款，避免出现无价值投资. 

3.1.3 私人投资 

    许多国家由于税基有限或不存在，借款能力不足，用于水方面的援助资金和补助资金下降，需要寻找新的资金来源.为寻找新的资金来源，一个可行的办法就是吸引私人投资来补充公共资金. 

    国营机构与私营机构联合的公私合营有巨大潜力，成功的例子很多，为水管理公用事业公司筹集资金，获得泵站、蓄水、净化和配水工程的实施.刺激、鼓励、吸引更多的私营公司（主要是地方公司和国际公司）投资是一个很大的挑战.更大的挑战是创建必要的管理氛围，增加合作透明度和公众对话及接受协议约定（包括价格条款）. 

    吸引更多私人投资的办法之一是充分探索非政府水公用事业公司法律地位的选择范围.通常从拥有所有财产的私营公司到管理或特许权公司到合作团体或自助社. 

    同样，水公用事业公司也可以有更多的自主管理权以利于增加资金，加强资本金和用于家庭用水、卫生设施和灌溉及其他水基础设施的投资.因水工程周期长的自身特点，资金回收较慢，需要有长期约定. 

3.1.4 外部援助 

    水行业是国际援助组织优先向发展中国家提供支持的行业，这种支持还会持续下去.但国际基金并不足以填补财政缺口，它们的作用是帮助发展中国家寻找适合自己的方式解决水危机来保证可持续发展. 

    国外的开发援助主要用于培养能力上，帮助地方和地区机构创建自己的办法和模式.需要有新的创新办法，使其作用更为有效，即通过提供能用于建立必要授权环境的种子基金来增加政府、社区和私营部门的投资. 

3.2 提高水管理能力 

3.2.1 加强培训与教育 

    成功的水管理需要受过良好培养和具有实践经验的人员，他们可以在水行业的各个领域卓有成效地工作.完善的水管理还需要每一个人明白水的知识，因为每一个人都使用水并且有可能对水的有效管理做出贡献.对人进行有关水的教育是一个很有希望的起点.非常有必要在学校中（也可以在公众中）开展一些有意识的活动，通过这些活动达到教育年轻人的目的.许多国家已有大量成功的范例. 

3.2.2 发挥公共和私营组织的作用 

    任何国家都会有许多组织涉及水管理，包括公共机构、研究和培训机构、公共和私人水服务组织和各种形式的非政府组织.只有通过这样的组织，人们才能利用他们的才能、知识和改善水管理的经验.随着对水管理的认识不断发生变化以及综合水管理的实现，许多组织需要进行相应改革. 

    因为大多数水管理制度属于公共部门，这或许也是最需要改革的地方.在许多地区，或许比较合适的是，将公共机构和其他组织脱离政府，使其更具独立性，有更多的灵活性.必须通过提供更高的报酬、好的就业机会和有吸引力的内部工作环境等吸引优秀人员.公共机构也需要将更多的投资投在培养人员的能力上，以便他们提供更高质量的服务. 

    水资料的管理对综合水管理非常重要，需要增加资料的传送和共享.对水的研究重点是提高用水效率，研究和创新的主要问题之一必须是怎样用较少的水为人类获得同样或更多的效益. 

3.3 水技术推广 

    综合水管理要求用新的观点审视水利用技术.除那些加强供水的技术外，如脱盐、筑坝或长距离管道工程，还需要进一步调查低成本技术的使用，这主要对用水效率有积极作用。目前已经有了一些成功的水管理经验，包括节水技术、重复循环、废水处理和重复利用和分离不同质量的水等等，以利于降低成本和节约宝贵资源.需要找到将这些创新技术推广到城市的供水和废水系统以及推广到农业的方法和途径. 

3.4 水管理的多方参与 

    新的时期需要人们聚在一起共同考虑解决水危机问题，其中包括从最高政府到普通个人的所有阶层.下面主要说明非政府组织、私营部门和国际组织在水管理中的作用. 

3.4.1 非政府组织 

    水的受益者参与研究水战略和政策目前已被认为是可持续水资源管理的基本前提.大的社区组织，如流域和水用户联合会、水社区组织等，通过正式的管理机制和采用明确表示他们意见和兴趣的方式，分担有关责任，参与水的管理.综合水资源管理需要，在作出对人类和环境有重大影响的决策时听取广大公众的意见.专业组织和科学组织也可以起到重要作用. 

3.4.2 私营部门 

    对于私营部门是否应该在水服务管理中发挥较大的作用，已经有激烈的争论.目前这种争论还在继续，争论的焦点是私营部门采取怎样的形式参与水管理.为了使其发挥更大的作用，私营部门，不论是国际公司，还是地方小服务公司，也必须改变它们与政府之间的关系.因为水是生命，所以成为水管理中的一方也意味着承认应履行的相关责任以及财产的所有者履行社会、环境和道德上的义务.用水户、非政府组织和政府机构的联合运行以及接受新型的合作伙伴，各方都和谐地进行商业活动的环境就会出现，以便减小在有些问题上的分歧. 

3.4.3 国际组织 

    国际组织的一个重要作用是促进国际间、地区间和国家间的水政策的研究与实施，国际组织通过直接的技术或能力提供支持. 

    国际组织可以为政府间的谈判过程提供进一步的帮助，并促进这种谈判过程中的透明度和多方的参与.国际上通过的原则是支持国家政策的研究，这样有助于政府建立和执行有力的规定、经济手段和机制. 

    国际组织的另一个作用是通过工程和项目的实施和透明的评价，促进与水管理有关的国际机构和其他重要团体的合作和联系.这项活动的另一方面是对通过的双边、地区和全球性的协议（包括联合国公约，如儿童权利、沙漠化、生物多样化、气候、国际水体的非航运用途）的批准和实施加强国际支持. 

    联合国和其他国际组织还可能有助于研究开发一些好的方法，来促进国际水体效益和边界水体开发机会的共享，这对于地区开发和安全是一个重要的刺激因素.因为参与者较多，合作至关重要，联合国在建立新的全球水网络的合作伙伴中负有重要责任，它可以使水与每一个人都息息相关，并保证每个人为水的可持续开发和利用做出建设性贡献.（作者：姜斌 党卫红）

《水利发展研究》   2002-05-31 12:57:01