一、强化水能资源权属管理的必要性 我国是一个水能资源大国，水能资源条件得天独厚。据有关资料，仅21世纪头十年，我国平均每年将增加水力发电装机容量约500万千瓦，水能资源开发建设将迎来一个大发展时期。 水能资源开发是水资源开发利用的重要内容。我国实行水资源统一管理，鼓励开发、利用水能资源的政策。水能资源以水资源为载体，水资源独特的自然属性、社会属性以及经济属性，特别是水能资源开发经营通常要兼顾防洪、治涝、灌溉、航运、供水、渔业、水资源保护等方面的需要，其安全运营直接关系公共利益，决定了在水能资源开发以及建成后运营过程中，必须加强政府监管。 早在20世纪80年代开始我国就逐步调整能源发展方向，提出了“优先发展水电”的产业政策。但在实践中，水电发展仍存在着管理体制机制方面的制约因素，例如，目前水能资源权属管理制度尚不完善，行政管理体制不适应水资源统一管理的要求，管理手段与市场机制相脱节，不少地方在水能资源开发管理上还无章可循，存在着无序混乱的局面。 实践中浙江、江西等地进行了改革探索。2003年11月，为加强水电资源开发管理，浙江省水利厅、发展计划委员会联合印发《关于加强水电资源开发管理的若干规定》，提出了规范水电建设程序，处理好开发与保护的关系，实现水电资源可持续利用的政策措施，要求全面推行水电资源有偿出让制度和建立水电开发补偿制度。在江西省，一些县市也制订出台了水电资源开发管理暂行办法，实施水电资源项目开发权出让制度，以市场运作机制规范水电开发，取得了成效。如何适应我国经济社会发展新形势，研究解决水能资源开发行政管理中存在的问题，强化和规范水能资源权属管理，既是一个十分重要的现实问题，也是一个牵涉面较广、难度较大的问题。 二、完善行政许可是规范水能资源权属管理的可行途径 在一些发达的市场经济国家，水能资源的开发经营实施许可证制度由来已久。例如，美国联邦电力法赋予联邦能源管理委员会（FERC）对非联邦政府拥有的水力发电工程颁发许可证和重新审查的权力，允许联邦机构对许可证设置条件。随着经济社会的快速发展，特别是近几年环境生态学家们更加强调恢复土地和水资源自然状态，如何完善水电许可证制度在美国同样是一个引人注目并有争议的问题。在加拿大水电资源集中的安大略省，水电使用许可是通过水电租约合同（WPLAs）实现的。水电企业的运行主要遵循水管理方案和水电租约合同的要求。加拿大政府现阶段正在研究制定水管理方案的指导性文件，试图以此保证水电厂商们在明确的规则下运营。 分析借鉴国外水能资源权属管理的经验，建立健全我国水能资源开发经营的行政许可制度，是强化和规范水能资源权属管理的可行途径。 我国治水新思路是完善水能资源开发行政管理的指导思想。加快水能资源开发，强化水能资源权属管理，应树立全面、协调、可持续的发展观，坚持人与自然的和谐共处，贯彻“全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理，坚持兴利除害结合、开源节流并重、防洪抗旱并举，对水资源进行合理开发、高效利用、优化配置、全面节约、有效保护和综合治理”的治水方针。 水资源统一管理是强化水能资源权属管理的改革方向。《水法》规定，水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。水能资源以水资源为载体，是水资源综合利用的重要方面，其管理是水资源管理的重要内容。应按照水资源统一管理的方向，统筹考虑，切实加强水能资源的权属管理。 水权水市场理论是强化水能资源权属管理的理论基础。实践证明，推进水权制度改革，可以充分利用市场机制优化配置水资源。水能资源的所有权和使用权是水权的重要组成部分，水能资源所有权归属国家，开发经营权同样应该是有偿获得的，而且要通过“公开公平公正”的市场竞争，由最有实力的开发经营实体获得，并在政府的宏观调控下，作为市场主体规范运营。 《行政许可法》是实施水能资源行政许可管理的实践基础。自2004年7月1日起施行的《行政许可法》规定，“对有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”，可以设定行政许可。并明确规定，该类事项的行政许可，“行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定”。水能资源的开发利用符合上述条件，应该针对其市场准入等问题，研究设定和实施行政许可。 三、建议 对水能资源开发实施行政许可，其目标是明确政府和水电企业的职责，通过市场机制优化配置水能资源开发经营权，同时，进一步规范政府和受许人之间的法律及监管关系，也有利于推进水电市场化进程。为此，建议： 1、研究制定水能资源开发管理的相关法规。可总结借鉴国内外水能资源开发经营中行政管理的经验，根据《水法》、《行政许可法》等有关规定，研究完善水能资源开发行政许可制度的可行性和具体办法。 2、解决水能资源开发权与水资源使用权的关系。目前水电站用水办理取水许可，但缴纳水资源费问题有争议（1995年4月《国务院办公厅关于征收水资源费有关问题的通知》明确中央直属水电厂的发电用水暂不征收水资源费）。为鼓励开发可重复利用的、清洁的水能资源，在设定实施水能资源开发许可时，也可明确水能资源开发经营权包含以后水电站发电的用水权。(丁民 张伟国)