我国旱灾频繁，新中国成立以来，我国在抗御旱灾上取得了巨大成就，但旱灾至今仍是我国的主要自然灾害之一。
    “十五”期间，全国农田受旱面积年平均达到3.85亿亩，平均每年因旱减产粮食约350亿公斤；全国农村有3.2亿人口饮水不安全；由于干旱缺水，我国土地沙化扩展速度由20世纪70年代的年均1560平方公里发展到90年代末期的3436平方公里，北方地区沙尘暴频繁发生。并且，随着经济社会发展和气候的变化，旱灾影响范围已由传统的农业扩展到工业、城市、生态等领域，工农业争水、城乡争水、超采地下水和挤占生态用水现象越来越严重，旱灾损失也越来越大。
    旱灾损失和影响如此严重，但长期以来我国抗旱减灾工作却一直无法可依，导致抗旱工作中诸多矛盾和问题始终无法解决，主要表现在以下几个方面：第一，抗旱领导体制不完善，组织机构不健全、职责不清；第二，抗旱用水调度组织实施困难，水事纠纷难以处理；第三，抗旱保障机制不健全，影响了抗旱工作的开展；第四，在水旱灾害的防御和管理上，普遍存在重防汛轻抗旱问题。这些矛盾和问题，与新时期经济社会发展对抗旱工作的要求极不适应，迫切需要制定《中华人民共和国抗旱条例》（以下简称《抗旱条例》），引导和规范抗旱工作，这既是贯彻落实科学发展观的需要，也是构建和谐社会的迫切需要。
    《抗旱条例（初稿）》起草工作于2002年初开始启动，5年多来，课题组先后赴安徽、山东、黑龙江、江苏、福建等省市开展调研，广泛收集资料；在深入调研的基础上，对全国各省的抗旱经验进行总结和分析；并通过多次召开专家咨询会、研讨会以及书面征求意见等形式，广泛征求各方面的意见，形成了《抗旱条例（征求意见稿）》。2005年10月，国家防汛抗旱总指挥部办公室又以水利部办公厅名义专门征求了55个中央部委和省级地方政府对《抗旱条例（征求意见稿）》的意见，经反复研究修改后，提出了《抗旱条例（送审稿）》以及关于《抗旱条例（送审稿）》的说明，并已上报国务院。
    《抗旱条例（送审稿）》界定了抗旱与干旱灾害的内涵，规范了抗旱信息化管理、抗旱预案制度、抗旱保障措施、以及各级抗旱指挥机构和有关部门在抗旱中的责任和义务，明确了各级人民政府在抗旱工作中的地位和作用，为我国最终出台《抗旱条例》、加快我国抗旱工作规范化、制度化、法治化建设奠定了坚实的理论与实践基础。（法制研究处）