(本文为水利部部长汪恕诚在中国水利杂志专家委员会会议暨节水型社会建设高层论坛上的讲话)
C模式：自律式发展
汪恕诚
2005年6月3日
今天论坛的主题是节水型社会建设，在这个场合我也想发表一些看法，有些可能并不是直接对应着节水型社会建设的。应当说，我们现在所从事的节水型社会建设还在推进的过程中，还有很多困难需要我们去克服，但我们要有信心，因为我们现在所从事的节水型社会建设意义重大。将来社会越发展、越和谐，回过头来看，我们现在所做的工作意义可能会更大。我今天想先从宏观的角度谈谈，这次论坛上很多发言都是比较宏观的。
我发言的题目叫“C模式：自律式发展”。先解释一下题目。美国地球政策研究所所长莱斯特·布朗先生，在中国有两本书是比较出名的。一本书是《生态经济：有利于地球的经济构想》，另一本书是《B模式：拯救地球，延续文明》。估计这两本书在座的各位都看到过。在《B模式》这本书里，他为书名作了解释。他说是受到一种启发。原来的经济增长模式看来有问题了，现在要新换一种模式来推动经济增长。演节目、演戏都有A、B角，现在应该轮到B角上场了，因此他取了这个书名叫《B模式》。其实《B模式》是一种考虑生态、考虑环境的新的经济增长模式。我借着他的题目来一个“C模式”，但并不是简单地按A、B、C排序。这里的C是指China，是想谈谈中国的经济社会发展应该遵循一种什么样的模式，讲的内容与生态经济、与《B模式》可能有些相似之处。但是我们的国家确实有我们自己的国情，有自己的特点。中国与许多发达国家的经济发展模式有很大区别。因此，我取这样一个题目。
那么C模式的最大特点是什么呢？是人们在经济发展过程中形成的一种自律意识、自律行为。通过自律，自己约束自己，从而达到可持续发展的目的。节水型社会建设就是我们自己约束自己，就是一种自律行为。我们为什么要特别强调这种自律呢？这是因为，在经济社会发展过程中，我们对大自然的索取、对资源的开发利用，已经对大自然产生了破坏，对生态与环境产生了影响，而且这种破坏和影响开始对人类自身发出了严峻的信号，敲响了警钟。我们一定要走自律式发展的道路。现在我们一些地方、一些部门的领导人认为，经济发展的速度越快政绩越好，越快对历史贡献越大。我不这样认为。我国的钢铁生产已超过2亿吨，煤炭生产已达到19.5亿吨，电力装机已经是4亿千瓦，电力发展速度已经达到15％了，但仍不能满足GDP增长9%左右的需要。这种情况下还不想放慢速度，还要加速发展，就不能不引起我们的深思了。我们不能以为这种盲目和单纯追求速度的发展就是对历史的贡献。因为当中国的资源承载能力和环境承载能力超出极限，无法承受经济社会的盲目发展时，整个经济就会突然崩溃，那时付出的代价将是极其惨痛的。C模式即中国模式，强调自律的发展模式。由于时间关系，今天只能讲一个提纲，甚至是提纲的提纲，最后要回到我们今天要讨论的节水型社会建设这个题目上。
一、牢固树立科学发展观，构建社会主义和谐社会
党的十六届三中全会提出，要坚持以人为本，树立全面协调可持续的发展观。这里面强调了三个方面：以人为本，全面和协调，可持续。“全面、协调、可持续”表现在“五个统筹”的发展战略上，即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹国内发展和对外开放、统筹人与自然和谐发展。全面、协调表现在前四个统筹上，可持续发展表现在统筹人与自然和谐发展上，一共是五个统筹。
党的十六届四中全会重点强调了加强党的执政能力建设。随后又指出构建社会主义和谐社会。十六大的报告和四中全会文件已经谈到了和谐社会，但是它的内涵和目标，当时是四句话、十六个字。今年2月，胡锦涛总书记在中共中央举办的省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上，专门论述了和谐社会这个问题，提出我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。六个方面，二十八个字。加了两个内容：一是安定有序，一是人与自然和谐相处。我们在学习时都感到中央加上这两条十分必要。这两年我们社会上发生的突发事件为数不少，而在这些突发事件中，很多是由于人与自然的关系没有处理好，而导致了人与人的关系出现问题。二十八个字、六个目标中，前面讲的五个部分都是谈处理好人与人的关系，或者讲是人与社会的关系。后面一个部分强调的是处理好人与自然的关系。人与自然的关系如果处理不好，很可能导致人与人、人与社会的关系出现紧张。现在由于环境问题而引发的上访越来越多，比例越来越高。社会上发生的一些矛盾、一些纠纷，原因很多，但分析起来，有一个重要原因是没有认识和把握好人与自然和谐相处。我们党根据国家经济社会发展中出现的新情况、新问题，适时提出了以人为本、树立和落实科学发展观的要求，提出了构建社会主义和谐社会的任务。其中一个重要内容是讲人与自然和谐相处或者叫统筹人与自然和谐发展，实际上就是要协调处理好人口、资源、环境与经济社会发展的关系问题。我今天讲的内容是，党中央提出了人与自然和谐发展的理念，在我们国家经济社会发展过程中究竟应该如何落实，落实到哪些方面？到底要采取哪些措施才能保证落实到位？这里主要谈水利，也可能会联系到一些别的行业和部门，为的是便于大家理解和研究思考问题。作为国家专业经济管理部门，我们搞经济工作的，一定要自觉贯彻落实中央的方针政策和要求，把思想统一到中央的精神上来，牢固树立科学发展观，切实做到人与自然和谐相处。
二、准确把握中国的人口、资源、环境问题的特点
人口、资源、环境的问题世界各地都存在。但中国的特点是什么？如果不能准确和清晰地把握住中国的特点，就无法做到人与自然和谐相处。中国的问题是人多，原来讲的是人多耕地少。随着实践的发展，人们的认识在不断深化，加了一条：人多水少。这两年能源紧张，又加了一条：人多油少，油指的是石油。我以为不要笼统地讲人多能源少，这不是很确切。因为中国的煤炭资源还是很丰富的。但煤炭资源存在什么问题呢？就是煤炭资源带来的对环境的污染远比石油严重。因此，一般衡量，还是把石油作为资源的衡量指标。中国的石油资源很少。人多地少、人多水少、人多油少，这就是中国主要资源的特点，或者说是可持续发展的制约因素。谈到水资源的特点，我们平时总是讲两句话。第一句话，中国是一个干旱缺水的国家，干旱缺水是中国的基本国情和主要问题。我们国家有四大水问题：洪涝灾害、干旱缺水、水污染恶化和水土流失严重。其中干旱缺水我认为是主要矛盾。过去讲我国人均水资源量2200立方米，世界人均8800立方米，我们是世界平均水平的四分之一。最近提法有些变化，中国人均水资源是世界平均水平的31％。为什么会提高了一些呢？道理很简单，因为世界人口增长比中国人口增长快，而全球水资源总量并没有大的变化，因此显得比例高了一些。但这并不能改变中国缺水严重的事实。第二句话，水资源时空分布不均。首先是时间分布不均，我国汛期来几场雨就把全年80％的水都下了。其次是空间分布不均，南方水多，北方水少。由于时空不均，中国水资源短缺的矛盾更为严峻。其他能源资源也存在分布不均的情况。前面说了，从资源总量来讲，中国人多地少、人多水少、人多油少。而有限但又十分重要的资源又普遍存在分布不均的现象。我们的煤炭资源分布在“三西”地区：山西、陕西、蒙西（内蒙古西部）地区。我国的水能资源更多是在西部，主要集中在西南部；土地资源北方多；水资源南方多。而我们国家的人口主要集中在东中部地区。
资源分布不均同我们国家生产力发展格局不相匹配。我国经济发展的重心或目前经济的主要增长点在什么地方呢？主要集中在东南部沿海地区。这种格局同我国的水资源、土地资源、能源资源等各种资源的配置是不相匹配的。这种不匹配给中国经济社会发展带来的影响十分深远。要解决这一问题，一定要在国家的层次上实现资源配置。如果我们简单地认为市场经济能够解决一切问题，包打天下，轻视甚至放弃政府的宏观调控职能，非吃亏不可。我国的资源配置必须在国家的层面上来进行，譬如西电东送、西气东输、北煤南运、南水北调等等。中国的特点，一是人多，二是资源少，而这种资源分布又极不均衡，同时资源分布的不均衡又与经济社会发展程度极不匹配，这就在很大程度上决定了中国采取什么样的经济管理制度。换句话说，中国经济的管理制度是和中国人口、资源、环境的特点相适应、相联系的。认识到这一点，对理解我国经济社会发展规律极为重要。
我曾在一篇文章里读到一种观点，讲东方的制度设计、制度安排的演进规律。主要讲的是中国、印度。从历史上来看，对江河的治理，对大江大河的管理，往往直接影响这个国家统治阶级的权益。比如说黄河，黄河流域无论是泛滥还是干旱，都有可能加剧社会动荡，导致农民起义，形成朝代更迭。正因为黄河的意义如此重要，因此黄河在历史上一直就是由中央政府直接管理的。黄河的河官比地方官要高一品，治理河道的官银由中央政府直接拨付。中国还有一个地方是钱塘江，钱塘江的海塘也是由中央财政直接管理。为什么？因为那个地方盛产盐、丝绸、粮食等，是朝廷重要的财政税收来源。因此，作者发现中国在历史上虽然分分合合，但一统天下的时间、中央集权的时间远长于诸侯割据、国家分裂的时间。因为一个流域如果总是处在诸侯军阀割据阶段，就很难统筹解决上下游、左右岸的问题，很难有效解决防洪和抗旱问题。一句话，经济社会的发展如果处在诸侯割据、天下分裂的状态下，其管理的社会成本要远远大于天下一统时期，付出的社会代价要远远高于天下一统时期。这也形成了中国的核心利益和核心价值观，那就是分裂不得人心，统一高于一切。这也导致了中国在历史上相当长时期是中央集权国家。作为一个大国，这是当时人们的一种制度选择，并且在一定时期也曾创造了灿烂的华夏文明和中华文化。这篇文章援引了马克思主义经典作家的一些论述，还有其他一些经济学家的分析，我读后觉得分析得有一定道理。
我有一个基本判断：像中国这样的发展中大国，在发展社会主义市场经济的过程中，政府的宏观调控绝不是可多可少、可有可无的，而是与社会主义市场经济不断完善相伴随的基本管理手段。不能认为经济过热或者过冷了，出了问题才需要宏观调控；宏观调控不是一种偶然的、临时的行为。宏观调控是从国家的层面上，用科学发展观去指导我们的经济社会发展。目前正在进行的宏观调控是运用科学发展观指导经济社会发展的一次重要实践，而宏观调控就是要用科学发展观去调控那些不符合科学发展观的不理性的经济行为和社会活动。
就拿电力发展情况来说，我国2004年电力发展速度为15％，GDP的发展速度为9.5％，电力弹性系数是1.6左右。对于电力弹性系数，从我们国家50余年的发展情况来看，大家普遍认为0.8比较合适，在历史上弹性系数很少超过1。从世界发达国家的发展过程来看，大家也都认为0.8左右是合适的。而2004年我国电力弹性系数已经接近正常值的一倍了，舆论上还在讲电力紧缺。这说明什么问题呢？说明我国经济发展的结构出了问题，过多过快地去发展高耗能工业。主要表现在钢铁、铁合金、铝、水泥、房地产等领域。电力弹性系数为1.6还满足不了GDP 增长9.5％的需求，不能不令人吃惊。党的十六大提出，到2020年国内生产总值翻两番，如果按照目前的耗能情况，全国的一次能源资源将需要42亿吨标煤；如果我们管理和控制得比较好的话，按照电力弹性系数0.8计算，届时需要32亿吨标煤。也就是说，在2020年以前，我们要通过节约的手段，省下能源总量的25%，即10亿吨标煤。当能源发展到32亿吨标煤时，电力装机将达到多少呢？ 9.5亿千瓦。现在是4亿千瓦。应该说到2020年实现9.5亿千瓦电力装机已经是一件很艰巨的事了。其中，水电规划装机2.5亿千瓦，现在是1亿千瓦，还要建1.5亿千瓦；核电要搞到4000万千瓦，现在是800万千瓦；煤炭几乎要搞到25亿吨左右。这些都不可谓不难。即使这样，由于经济结构不合理，不要说9.5亿千瓦，就是10亿千瓦、12亿千瓦也都难以满足需求。而且即使电厂能装这么多机组，煤又从何而来？2004年我国的煤炭产量达到19.5亿吨，超额2亿吨，其中有7亿吨是在不安全情况下生产的，情况已经非常严峻了。如果我们仍然只强调电力不足，不注意经济结构调整，经济社会发展中不合理、不健康的因素还将会大量显现，矛盾会更加集中。
总的说来，中国的人口、资源、环境的特点是：第一，人多资源少；第二，资源分布不均；第三，生态系统脆弱；第四，环境污染越来越严重。因此，中国的资源配置，一定要在国家层面上进行宏观调控，进行优化配置。作为地方上来讲，上一个项目微观上可能是合理的、有效益的，银行也愿意贷款，但从全国宏观上看，可能就不一定合理。这就需要逐渐建立一种体制、机制，让宏观的、微观的因素在这种体制、机制下都能够反映出来，以达到更高层次上的协调、统一。
三、纠正一种错误认识
现在有一种比较普遍的看法，认为中国属于发展中国家，从世界发展的过程来看，在经济发展的初期，生态破坏一点，环境污染一点，是必然的，等到人均达到8000~10000美元的时候，再回过头来治理环境，发达国家不就是这么走过来的嘛，比如美国、英国、日本。有这种认识的人为数不少。这种说法好像有些道理，其实似是而非。不少政府官员还用这个理论或者是这个观点作为自己不重视环境保护、不重视生态保护的托词。我认为这种看法、认识是错误的。我们党提出全面建设小康社会。而什么是小康社会，一些人并没有真正搞清楚。党的十六大提出，要在本世纪头二十年集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展，民主更加健全，科教更加进步，文化更加繁荣，社会更加和谐，人民生活更加殷实。而在一些人眼中，就只剩下一个GDP了。现在搞西部开发，西部一些人想的是什么呢？是向上海、浙江、江苏、福建、广东看齐，想尽快发展到东部那样，认为这就是实现现代化了，或者就是步入小康社会了。而东部江苏、浙江、广东的想法又是什么呢？应该像美国、日本那样，每家每户都有小汽车、小别墅，到世界各地旅游。自觉不自觉地把我们国家的发展定位、发展目标向西方发达国家看齐，包括经济社会的各项指标，都同发达国家相类比。殊不知，如果进入这一误区，我们的发展战略就将陷入一个危险境地。
应该说，目前我们中国很多经济指标如棉花、水泥、钢材、稀土等总量都是世界第一，手机很快也要超过美国了。但如果中国人均也要达到西方国家那样的水平，我的看法是，不仅我们国家的资源将被迅速耗尽，就是全世界的资源也都难以支撑这样超强度的发展。美国人均电能3万千瓦时，中国人均只有1500千瓦时。要达到那些发达国家的人均数，我们要烧多少煤，要烧多少油！
我这里想要说明什么呢？就是说如果我们现在不改变目前中国的发展模式，从全国范围来讲，别说到人均8000美元，要我看，到不了人均3000美元中国的资源和环境就会出现很大的问题。到那时历史可能根本不给我们机会，让我们达到人均8000美元的时候回头再来搞污染治理。对现在社会上盛行一时的容忍污染、容忍破坏的观念，我认为需要正本清源，对一些错误观点要敢于说不。
有人说，中国的东部现在达到人均3000美元，已经开始注意环境保护了，如浙江、江苏等地，确实开始部分注意保护环境和生态了，但如果以此就认为等全国发展到人均3000美元时再开始治污也是可行的，那就大错特错了。如果同意这一观点，西部肯定有话要说了：我们还没到人均3000美元，我们现在污染一点问题也不大。但实际上，中国西部经济社会发展从1000美元到3000美元的过程中，如果不注意维护生态，不注意控制污染的话，江苏、浙江再加大污染治理也是难以完全奏效的。因为中国的地势是西高东低，一江春水向东流，西部是中国的上风、上水，而且西部的环境更加脆弱，一旦破坏，治理的难度会更大。因此，从现在来讲，即使我们国家目前经济发展水平仅为人均1000美元，但是对环境的问题，对生态的问题，绝不可以掉以轻心，绝不能为自己的短期行为和造成的重大过失找一套理由来原谅自己。这是讲的是问题的一个方面。
另一方面，美国、英国等欧美发达国家，在它们发展的时候，全世界的生产力水平还是比较低的，这些国家率先发展起来，污染了环境，但相对于整个地球的容量来讲，当时在某种程度上还能够承受。当我们开始搞社会主义建设，搞改革开放时，我们的发展已经不具备当年欧美国家发展时那样的时代条件和国际环境了。中国要想挤占它们的一些环境空间是根本不可能的。比如全球温室气体排放，美国第一，中国第二。虽然《京都议定书》规定了发达国家有减排的任务，对中国目前还没有减排的要求，但是如果按照中国现在这样的发展水平，要不了多久，我们的温室气体排放就可能达到全世界第一。我们现在二氧化硫等废气排放量均居于世界前列，近1/3的国土面临酸雨污染。如果我们不能很好地处理温室气体的问题，在国际上将会造成很大影响。我们现在各种有害气体的排放，如二氧化硫、氮氧化物的排放，破坏臭氧层气体的排放，十几个指标都是世界第一，温室气体排放世界第二。我们要做世界上负责任的大国，既不能牺牲周边国家利益，也不能增加全球环境和生态的负担。
因此，我认为，中国即使现在处在人均1000美元的水平上，也必须下最大的气力，在经济发展的同时高度重视生态系统，高度重视环境保护，否则中国的经济不可能发展上去，上去了也会很快掉下来，绝不是可持续发展的。像一些人所说的先富裕起来再来治理，这条路肯定走不通。我们国家在环境和生态方面已经受到了惩罚，并且还在继续付出代价，教训已经够多了。因此，决不能再继续按照传统的模式发展下去，如果我们还拿一些不负责任的话当作托词，最后将受到历史的惩罚。
四、人与自然和谐相处的两个重要衡量指标
要做到人与自然和谐相处，有两个重要的衡量指标，或者说是两个承载能力：一个是资源承载能力，一个是环境承载能力。只要不超出资源承载能力的限度，不超出环境承载能力的限度，中国的经济社会发展就不会出大的问题，就是可持续发展的。如果超出了资源承载能力和环境承载能力的限度，中国的可持续发展就很可能出问题。
资源承载能力具体表现在三大资源：淡水资源、能源资源、耕地资源。淡水资源、耕地资源无法进口，能源资源可以部分进口，但是中国是一个大国，从世界石油市场上购买石油终究是有限的，这一方面是维护国家能源安全，稳定世界能源价格的需要，同时也是我们这样一个大国维护人类共同利益、推动人类可持续发展的需要。这是讲三大资源不能进口，或者是不能够敞开进口的道理。反过来说，三大资源亦不能敞开出口，不能无限制地出口。如何理解敞开出口？比如说从国外进口矿石等原材料，在中国加工后再卖出去。一吨铝耗用1.5万千瓦时电，意味着我们每出口一吨铝就同时出口了1.5万千瓦时电的能源。有些地方提出要把中国搞成世界加工制造业的基地，或者叫世界制造中心，外资把厂房都建在中国的大地上，这就叫土地出口。用我们最宝贵的水，最宝贵的能源，最宝贵的土地资源，换来GDP的一时增长，但污染却留在了我们的国家！这类事情要引起我们的关注，别以为国外那么多公司都到中国来办厂就一定是好事。唯物辩证法告诉我们，任何事情都是有一个度的。大量办厂的结果是有些地方确实形成了一个制造中心，确实增加了不少GDP，提高了人均收入。但是，如果我们不注意处理好一些负面影响，水脏了，空气污染了，以后的经济社会可持续发展怎么办？
环境承载能力主要考虑两方面的影响：一个是生态系统，一个环境污染。生态系统的破坏，比如说江河断流、石漠化、荒漠化、生物多样性的减少这些生态问题等等，要引起高度重视。关于环境污染问题，污染是指污水的排放、有毒有害气体的排放、固体垃圾的排放造成的影响，还有放射性问题，等等。有些影响是不可逆转的。在发展中绝不要超出环境承载能力。
总之，在这一个部分中，我想说明的是，要牢固树立和落实科学发展观，大力构建社会主义和谐社会，实现人与自然和谐相处，对我们来讲，要着力办好两件事：一是解决好资源承载能力问题；二是解决环境承载能力问题。其中，对资源承载能力，我认为最重要的是关注淡水资源、耕地资源、油气资源这三大资源；对于环境承载能力，重在两个方面，一是生态系统的保护，二是控制环境污染。
五、建立资源节约、环境友好型社会
如何处理好两个承载能力问题呢？我认为就是要建立资源节约、环境友好型社会。
通过建立资源节约型社会，来解决资源承载能力的问题。比如要解决水资源的承载能力，就要推进节水型社会建设。建设节水型社会首先要解决水权分配问题。初始水权分配中要先把生态用水、环境用水留下，然后再进行工业、农业、生活用水分配。通过水权的分配，加强全社会用水的自律意识，不断提高水的利用效率和效益，以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展。与解决环境承载能力问题相对应的是建设环境友好型社会。在我国，资源的开发利用往往是和环境紧密联系在一起的，资源的过度开发利用，必然导致生态破坏和环境污染，而要保护好生态和环境，又必须抓好对资源的节约和保护。因此，我们要努力建立资源节约、环境友好型社会，解决资源承载能力和环境承载能力两大问题，才能实现人与自然和谐相处。
怎样才能建立资源节约、环境友好型社会呢？我认为，最重要的是要建立一种体制、机制，通过体制、机制的作用，使得整个社会产生一种需要或者是激发出一种动力，这种需要和动力能够有效推动整个社会走上资源节约、环境友好型的发展道路。
对于资源节约和污染防治，我们有法律手段、行政手段、工程手段、技术手段、经济手段。这五种手段确实要综合运用好，但最根本的是制度建设，是通过调整生产关系或者是变革生产关系来推动生产力发展。因此，节水型社会建设表现为以经济手段为主，辅之以其他的各种手段。其工作重点是通过制度变革达到全社会自觉节水的目的，这也是资源节约型社会的基本特征。现在搞的节水型社会，和以往我们传统的推广节水型先进城市、节水型先进单位相比，有本质的区别。最大的区别在于节水型社会建设更强调制度变革，更强调体制机制的变革，更强调社会内部自身的节水能力，只有这样才能建设真正的节水型社会、真正的环境友好型社会。比如甘肃张掖，过去农民种地都是漫灌，根本谈不上节约用水，用他们的话说，“水从家门过，不浇也是错”。现在建设节水型社会，普通的农民可以和经济学家谈水权、水市场，跟政治家谈用水民主管理问题，我认为这是很了不起的进步。
六、总量控制，指标分配
节水防污型社会究竟应如何具体操作，各地的办法很多。我这里想特别强调一条，就是总量控制和指标分配。黄河580亿立方米的水，拿出200亿来搞生态，还有380亿分到沿黄各省去，谁超用，对不起，没有水，否则黄河将面临断流，生态会遭到破坏。这里就有一个总量控制问题。资源节约型社会要首先考虑资源承载能力。考虑资源承载能力则要强调资源的使用权问题。考虑资源的使用权问题首先有个总量控制问题。金木水火土、东西南北中，都有一个资源使用权问题，也都有一个总量控制的问题。
最近一些文章特别强调循环经济，似乎一讲循环经济就能解决中国的环境问题。我以为，抓环境保护分为宏观、中观、微观三个层次。从宏观的方面来讲，首先要把握住中国经济的发展结构、发展模式，在这方面不能出偏差。比如说煤炭，生产10亿吨、20亿吨、30亿吨，总量不一样，结果自然也不一样。因为煤的燃烧必然产生二氧化碳，必然产生温室气体。而且我们国家的煤含硫量比较高，如果煤炭生产总量没有控制住，二氧化硫排放也就很难控制住。当然这里有一个燃烧效率高低的问题，比如煤转化为热能，转化为电能，原来的效率是43％，革新一下可以达到45％，燃烧系数就提高了两个百分点，但不可能不产生二氧化碳，不产生温室气体。因此，对中国来讲，现在最重要的是对宏观经济的把握，否则再怎么搞循环经济，污染指标也降不下来。这就叫宏观控制，也叫总量控制。中观层次要讲循环经济，上一个生产环节产生的废物成为下一个生产环节的原料，以此提高资源利用效率。微观层次就是清洁生产的概念。每一个生产环节都要求是清洁的，它的排污量应当尽可能是最少的。宏观、中观、微观三个层次都需要把握住，都应该做好。作为国家层面来讲，当前最重要是要抓住宏观。如果宏观把握不住，中国的问题就不好办。
金木水火土，金是泛指矿产、有色金属等，木是指森林，水好理解，火是指能源，土是指耕地。金木水火土，东西南北中，无论是北方还是南方，无论是西部大开发、中部崛起还是东部率先实现现代化、振兴东北老工业基地等等，全国各个区域都要对中国最重要的资源实行总量控制。因为不实行总量控制，资源承载能力就支撑不了，就不可能做到可持续发展。地下水已经超采，水位已经下降，如果还一味抽取，总有一天地下水会干涸，那时对经济社会的影响就是灾难性的。耕地如果再减少，粮食安全就不可能得到有效保证。再比如说石油，我们是缺油的国家，最大年生产能力大约为2.5亿吨。由于价格、总量、安全等各种各样的原因，年进口量最多为2.5亿吨。国内2.5亿吨，国外2.5亿吨，5亿吨就封顶了，再多就难以为继。电力也要封顶。比如说煤电，现在我们国家60％左右的煤炭供电力生产用。煤用得越多，温室气体排放就越多，二氧化硫气体排放就越多，氮氧化物排放也越多。煤炭的开发和水电开发有相似的一面。建设一个装机百万千瓦的水电站需要七八年时间，一个大型煤矿达到它的设计标准也要七八年。水电开发有移民问题、大坝问题，煤矿生产的塌陷区对生态和环境的影响也不小。煤矿开采还有安全的问题，中国的煤炭同样不可能无限制地开采下去，也有一个总量控制的问题。我们分析，中国的水电也要封顶，到什么程度封顶？我们国家现在大体上水电资源开发量接近可开发量的20％，世界平均水平是38％，发达国家达到70％、80％，个别的国家达到90％、95％。我认为中国的水电开发接近60％即可，不可能都开发，都开发将带来更多的生态问题。水电开发大体上是什么水平呢？3亿千瓦，最多3.5亿千瓦，到此封顶。现在都在提倡风力发电，风力发电是不错的，中国的风力发电可开发容量是2.5亿千瓦，现在规划了好几个大的风电厂，到2020年，发展到1000万千瓦。但由于风电也有其自身的问题，发展也有一定的限度。
我认为，对中国紧缺的重要资源，在规划计划安排上，都要有一个总量控制，总量控制的目的是什么？是使资源的承载能力和环境的承载能力能够支撑经济社会可持续发展，这是我们国家最为关键的问题。中国的农业灌溉用水在总量不增加的前提下，如何保证未来人口达到16亿高峰时的粮食安全，我们已有一个很详细的规划。在规划中一个重要的措施就是提高水资源的利用效率。农业灌溉系数前两年是0.43，经过努力这两年提高了两个百分点，达到0.45。到了2020年国内生产总值翻两番时，要提高到0.51，2030年中国人口最高峰时农业灌溉系数要达到0.55。通过节水提高水的利用效率和效益，切实保障粮食安全。耕地也要确保总量。如果做不到这一条，保证粮食安全的目标就有可能落空，当然这是就水资源方面来讲的。粮食安全除了水利工作外，还有种子、机械、化肥，还有很多指标，这里不多讨论。就水资源而言，有一个资源使用权问题。一方面要总量控制，同时要把资源的使用权分配下去，分配到各行各业，分配到各个行政区划。例如，只有把黄河水的使用权分配到沿黄各省，然后每一个省再把这个指标分解到每一个城市、每一个灌区、每一个企业，实行初始水权分配，把指标层层控制住，才能确保总量控制，才能保证资源承载能力是在可持续发展的容量以内。
这里要谈到排污权问题。排污权本质上是环境容量使用权的一种表现方式。以长江为例，首先要按照水功能区划确定排污总量是多少，然后分解指标，确定重庆能排多少，四川能排多少……水文站、水质监测站在行政区划断面进行监测，分段控制，超标部分由上游省份负责。水量也是同样道理，在行政区划断面设立水文站，小于既定流量说明上游超用水了。一级级问责，一级级行使权力，一级级负起责任，把这个指标一直分解下去。除按照行政区划分配指标外，还要对各行各业进行指标分配。比如煤炭产生的二氧化碳、温室气体，电力行业是多少，化工行业是多少，等等。同时要把这个指标要落实到各个省去，浙江是多少，江苏是多少。现在不是搞双控区嘛，凡是超过这个指标的，新项目一律不批。促使地方淘汰落后工艺，把有限的指标分配给工艺先进的工厂。这当中又有一个权利交换问题。取水许可有水权转让，排污许可权同样可以转让，把准市场给建立起来。因此，从资源的角度要建立一整套总量控制指标，从排污的角度也要搞一整套的控制指标。
在指标分解上，水资源和水污染有一个共同特点，就是流域管理和区域管理相结合。对于其他的资源和环境指标，则是行业加地域管理。
七、指标的准市场化管理
讲总量控制，是水资源的使用权、排污权指标，实际上是产权问题。市场问题，则是指产权的转换问题。我们需要建立一套体制和机制，这套体制和机制的一个很大的特点就是准市场化管理。其中的使用权也好、排污权也罢，其主要特点都是以价格和市场交易为主要手段，实现资源的优化配置。
要搞一个项目，如果没有获得取水许可，这个项目就不能上，这是市场准入问题。如果污水排放权没有办手续，这个排污口就不能开，这也是市场准入问题。另外，比如说电厂实行厂网分开、竞价上网。在竞价上网的时候，如果规定一个火电厂每千瓦时电的煤耗超过多少克时，就不准它进入市场，这也是市场准入问题。
当通过一定的行政法规程序，企业和单位获得了水资源的使用权后，可以通过水市场进行转换或交易。譬如宁夏、内蒙古要新建火电厂需要水权指标，就通过向农业、灌区去有偿转换。水权的交易或有偿转换，有利于促进经济结构的调整，有利于节约水资源，不断提高水资源的利用效率和效益。
对水资源来讲，跨流域的市场交换也有可能发生。内蒙古自治区领导曾问我，南水北调通水以后，能不能多给一些黄河的用水指标？我说可以，但是需要搞清楚一个概念，届时内蒙古用的水虽然仍是黄河水，但是水权却是南水北调的水权，水权价格就应是南水北调水权市场价，应由内蒙古和南水北调水权拥有者去协议定价。
水市场为什么是一个准市场呢，这里我想再强调一下。水市场不是一个完全意义上的市场，而是一个准市场，其原因有四条：一是水资源交换受时空等条件的限制，参加交易的项目数量有限；二是多种水功能中只有能发挥经济效益的部分，比如说供水、水电等，才能进入市场；三是资源水价不可能完全由市场竞争来决定；四是水资源的开发利用和经济社会发展紧密相连，不同地区、不同用户之间的差别很大，难以完全进行公平自由竞争。
八、成功的范例
我认为中国在协调人口资源环境工作的关系时，计划生育是一个成功的范例，功不可没。如果我们国家不抓计划生育，现阶段如果再多三亿人，后果不堪设想。少生三亿人口，对我国经济社会带来的好处，不是简单用一句话能够说清楚的。抛开缓解对上学、就业、就医、扶养成本等的一系列社会压力不说，单就粮食消耗而言，就是对世界作出的了不起的贡献。从土地承载力来看，新中国成立初期，人均耕地0.18公顷，每公顷耕地养活5.5人。2000年人均耕地减少为0.105公顷左右，每公顷要养活9.6人。我国耕地供养人口数远远大于世界平均值，人口对土地的压力越来越大。即便如此，计划生育也是一种成功的范例。
本文的标题叫自律式发展，就是要进行总量控制，要搞一套机制自己约束自己。计划生育就是典型的自律。退耕还林、退田还湖、森林保护、草原生态保护、圈养、轮牧、休牧、休渔等，都是人们认清了客观规律后，自己搞一套机制来约束自己的过度开发行为，都是一种自律。我们现在搞节水型社会也是一种自律。保证黑河的水能够流到东居延海、西居延海，就是采用总量控制、指标分配的硬性措施，但对张掖市而言，也是一种自律行为。当时张掖的市长上任还不到三个月，面临着两难抉择：不完成国务院下达的任务，你这个市长就是失职；但是反过来作为地方的一市之长，看着黑河水从脚下淌过，农民要浇地却被硬性挡住不准浇地，当地农民的利益怎么保证？时间长了，这个市长又怎么当？市长当时跟我交流时挺苦恼。后来我跟他说，现在这副担子压在你一个人身上不行，你要把这副担子层层分解下去，就是把水权分配下去。每家每户每一个人都要有这个压力，你的担子不就轻了吗！这就是一种自律行为。一开始可能不自觉，后来自觉了，认识到中国发展的客观规律必须选择这一发展模式，即自己来约束自己，坚持走自律式发展道路。需要反复强调的是，自律对于我国当前经济社会发展，对于节水型社会建设都具有非常重要的意义。
九、政府的责任
党的十六届四中全会作出了加强党的执政能力建设的决定。就政府工作而言，就是要转变政府职能，推进依法行政，做到主要运用经济和法律手段管理经济，集中精力抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。政府行为应该以人为本，依法行政。我国节水型社会建设，从某种意义上讲，是一场着眼当前，立足长远，寻求自律式发展的变革。在建设资源节约、环境友好型社会这场深刻的制度变革中，政府是大有可为的。
我认为政府首先要办好两件事情，这也是政府的责任。第一件事,就是领导组织好这场变革。张掖的节水型社会建设试点就很好地说明了这一点。正是由于书记、市长认识到位，措施得力，引导积极，所以效果也很明显。在节水型社会建设上，各级政府可以做很多文章，是可以出政绩、出经验的。这里关键是政府的认识要到位，要把握好我们的国情，认清经济社会发展的规律，积极组织和领导好这样一场变革。这是一个有为政府对历史负责任的态度。第二件事，在经济社会高速发展的今天，我们一定要明确，政府应是生态的代言人、环境的代言人。现在我们有些政府领导人的注意力都放在抓生产、抓发展上了，这没有错。但我认为，许多有关发展的事情可以交给市场去做，政府要把注意力集中放在宏观调控上，放在生态和环境保护上。作为政府来讲，当全社会都在一味搞开发的时候，政府要对国家的长远发展和未来负责，要代表生态说话，代表环境说话。我在流域机构讲维持河流健康生命问题时，提出流域机构的指导思想要有一个转变。流域机构原来的指导思想是首先瞄准开发利用。长江首先想把三峡建起来，然后再建其他梯级电站；黄河一个梯级修完了再修第二个梯级，第二个梯级修完了修第三个梯级，一个一个往下干，都是把开发利用作为流域机构的工作重点。现在当全社会都想大干快上、一味搞开发的时候，生态问题与环境问题就变得十分严峻。我要求我们流域机构首先要把好关，代表生态与环境说话，争当河流与生态的代言人。现在看来，维护河流健康生命，各级政府同样要负起责任。在发展和生态问题上，我们现在应该做些什么呢？要坚持科学发展观，按照“五个统筹”的发展战略，推动经济社会全面协调可持续发展，同时，政府要做生态代言人，要做环境代言人，大力推动资源节约、环境友好型社会建设，努力构建社会主义和谐社会，实现人与自然和谐相处。
