摘要：它山之石可以攻玉，成功的经验值得借鉴。我国的南水北调工程与澳大利亚雪山工程同是跨流域、跨省（州）界的特大型调水工程，无论在建设阶段还是在运营管理时期，均应有值得借鉴的成功经验和值得吸取的失败教训。在介绍澳大利亚雪山工程水质安全与运营管理等方面成功经验的基础上，对我国南水北调工程如何开展水源与调水水质安全和运营管理工作做了一点思考，以期能对南水北调工程的建设与运营管理有所裨益。
关键词：水质安全；运营管理；实践经验；雪山工程；南水北调工程
中图分类号：TV68；TV213文献标识码：C文章编号：1672-1683（2007）02-0094-03
Experience and Consideration of Water Quality Security and Management of Australia Snowy Mountains Engineering
ZHANG Li-wei1, XU Zi-kai2, GUO Peng1, ZHANG Yu-shan2
(1.Office of the South-to-North Water Diversion Project Construction Commission of the State Council, Beijing 100053, China;2. Research Centre for Policy and Technology, Office of the South-to-North Water Diversion Project Construction Commission of the State Council, Beijing 100053, China)
Abstract: A successful experience can be worthy of using for reference, just as the proverb goes：“Other''s good qualities could remedy one''s own defects”. The South-to-North Water Diversion Project and Australia Snowy Mountains Engineering are attributed to the inter-basin and long distance water transfer projects. Therefore, on the construction stage or in the period of management, there are successful experiences to use for reference and unsuccessful experiences to extract a lesson. Based on the presentation of successful experiences for water quality security and management of Australia Snowy Mountains Engineering, in this paper we carefully consider how to develop the management work between the source and water quality security on the South-to-North Water Diversion Project in China and wish that there is beneficial to the construction and management of the Project.
Key words: water quality security; management; practical experience; Australia Snowy Mountains Engineering; South-to-North Water Diversion Project
1引言
为学习澳大利亚、新西兰两国在调水工程水质安全与运营管理方面的实践经验，提高对南水北调工程的管理能力，应澳大利亚新南威尔士州立法会、新西兰新中工商会的邀请，国务院南水北调办公室“水质安全与水源保护”考察团于2006年11月中旬赴澳大利亚和新西兰进行了专题考察。
考察期间，先后拜访了澳大利亚雪山工程公司和新西兰Genesis电力有限公司，参观考察了墨尔本市的亚那河、昆士兰州的布里斯班河、奥克兰市的瓦卡特河的水质状况和新西兰的Moawhango水库，并与这些部门的管理人员、专业技术人员就水质安全、水源保护以及工程运营管理等方面的内容进行了相互交流与研讨。本文主要在介绍澳大利亚雪山工程水质安全与运营管理等方面成功经验的基础上，对我国南水北调工程如何开展水源与调水水质安全和运营管理工作做了一点思考，以期能对南水北调工程的建设与运营管理有所裨益。
2雪山工程简介［14］
雪山工程位于澳大利亚东南部的新南威尔士州与维多利亚州之间的山区，运行范围包括澳大利亚东南部2 000 km2的地域。该工程是联邦政府和新南威尔士州、维多利亚州政府三方于1947年为开发利用雪河水资源、解决墨累河及其支流马兰比吉河流域的干旱缺水问题而开始规划实施的。
该工程在雪山山脉东坡的雪河及其支流上建库蓄水，将东坡斯诺伊河的一部分多余水量，通过自流和抽水，经隧洞和明渠，使南流入海的雪河水西调墨累河，北调马兰比吉河支流图穆特河，发展下游的灌溉及城市供水，并利用两河在雪山地区不足100 km范围内的800 m落差，建梯级电站，达到调水与开发水电相结合的目的。1949年联邦政府通过雪山水电法，组建雪山工程管理局，负责雪山工程的调查、规划设计和建设实施。
该工程于1949年正式开工，1974年完工，历时25年，工程总投资为8.2亿澳元，为澳大利亚第一个调水工程，也是世界上最复杂的大型水电工程之一，是跨流域、跨州界水力发电和农业灌溉相互补偿调节的水库群和水电站群工程，包括16座水库(总库容约84.7亿m3，有效库容69.1亿m3)、7座水电站(总装机容量为375.6 kW，其中2座地下式，1座抽水蓄能式)、1座抽水泵站(抽水流量为25.5 m3/s)、12条隧洞(总长约145 km)及80 km的输水渠(管)等组成。规划年调水量为23.6亿m3，其中调给马兰比吉河13.8亿m3，调给墨累河9.8亿m3，维多利亚州和新南威尔士州各得一半，并保证一定下泄水量，干旱期为南澳洲供水，供水量由维多利亚州和新南威尔士州各负担一半。沿途利用落差（总落差760 m，装机376万kW，年发电51.3亿kW?h）发电供应首都堪培拉及墨尔本、悉尼等城市。
3雪山工程水质安全措施及经验
雪山工程在20世纪40年代规划之初，对水源区和输水线路的水质安全问题基本没有采取行之有效的防护措施。当工程运行一段时期后，随着人口的增加、工农业的发展，雪山工程受水区需水量越来越大，而水源区和输水沿线的城市和农牧业所排放的各种污染物却随之增加，再加上气候原因导致的水源区径流量减少以及人为因素使得河流自然资源管理不当，雪河流域许多河流出现生态功能退化现象。为此，为确保雪山工程的水质安全，近些年来，政府和雪山工程管理局（公司）以水资源可持续利用为原则，从“水源区管理、水土保持、控制农牧业用水、实时监测、科学调度、依靠社会力量加强水质保护”等方面加强工程水源区和输水线路的水质安全。
首先，为弥补雪山工程在兴建之初过少考虑水源区水质保护问题，在工程运行后，又在水源区甚至集水区陆续投入大量资金购买水库周围比水库面积大得多土地，在此范围内严禁耕种，最多只允许低密度放牧［5］，尽可能防止有害物质进入水体。
同时，联邦政府极为重视水土保持工作，将雪山工程的水源区大多辟为国家公园，公园内游览者只能在特定的通道上行走，不发展其它产业。并采取有效措施保护植被，政府规定坡度陡于18度的坡地禁止耕种［5］，防止水土流失，避免由此造成水体的富营养污染。
另外，为控制农田和草场灌溉后排出的水体把农药、化肥与有机物、盐分带往水源及输水线路以及减少水土流失，有关州政府不再签发新的农牧业取水许可证，甚至还要采用进一步提高水价的措施，减少灌溉用水，改变既费水又威胁环境的被动局面。
再者，雪山工程（管理局）公司对水源和输水线路的水质实行实时监测，并动员社会力量共同对由于洪水、蓝藻爆发和农田污水以及其它一些不可预知的偶然事故所造成的污染，及时报告，及时采取有效应急措施，确保供水水质安全［5］。
由此可见，加强水源与输水线路水质的综合管理是确保调水水质安全的重要保障。
4雪山工程运营管理及经验
雪山工程是一项跨州的调水工程，早在工程规划阶段就由联邦政府、新南威尔士州政府和维多利亚州政府三方共同签订协议组建了雪山委员会，并成立了雪山工程管理局，具体负责雪山调水工程规划、设计与施工以及制定水量分配、电价、运行管理及流域保护等方面的章程。工程建成后，主要由雪山委员会负责运行管理，该委员会由来自联邦政府、两个相关州、雪山工程管理局的水利和电力专家组成［6］。
该工程运行30余年来，在运营管理方面有以下两点经验值得我们借鉴。
（1）水源与调水的统一运营管理是充分发挥工程效益、实现调水安全的有力保障。
20世纪初，联邦政府通过立法，将水权与土地所有权分离，明确水资源是公共资源，所有权归国家拥有。调水工程是水资源使用权的再次分配（或转让），雪山工程为跨流域调水工程，其调出水量，在联邦政府的协调下，由相关各州根据协议确定［2］。在水源和调水调度上，由雪山委员会统一管理，这种统一调度管理模式，在调度过程中能够统筹兼顾调水与发电、防洪等其它功能的关系，有利于提高工程利用率，发挥工程的综合利用效益，最大可能地实现调水的安全和工程调水的目标。
（2）政府控股下的股份制运作、企业化管理是实现调水工程良性运营的关键。
20世纪90年代开始，澳大利亚所有的服务行业和气、油、电、水等行业都进行了改革，尽量把这些行业私有化或者成立国有公司。为实现新形势下的工程良性运营，2002年6月，澳大利亚国会和相关各州议会立法通过将雪山工程管理局改制为股份有限公司，由联邦及相关各州政府控股,实行股份制运作、企业化管理，实现了所有权与经营权分离，提高了企业和资本的运作效率，理顺了投资各方的产权关系和雪山工程公司与用水户的关系，保障了所有者的权益。管理和运营雪山工程是雪山工程公司的主要业务之一，此业务由中央政府发给营业执照，通过立法规定详细的运营方式,它有权使用国有资产并向用水户供水,国家通过授权详细规定了在各种条件下如何调控水量以达到计划要求，授权其管理所有资产，并进行市场化运作。政府对供水公司的管理是通过具有法律效应的授权及财务审查来体现的，供水公司不拥有水权，它无权向无用水许可证的需水户供水。几年来，公司运营状况良好。
5对南水北调工程的几点思考
雪山工程从规划、建设伊始，已经有50余年了，无论在水质安全、水源保护方面，还是在工程运营管理体制方面，都有一些值得在南水北调工程建设与运营管理中借鉴的经验和吸取的教训。在此，做一点思考，以期能对南水北调工程的建设与运营管理有所裨益。
（1）以水资源可持续利用为原则，实现水源与调水水质安全是南水北调工程成败的关键。
雪山工程在规划之初基本没有对水源区和输水线路的水质安全问题采取有效的防护措施，结果在运行一段时期后，调水水质安全受到威胁，为此，政府和雪山工程管理局（公司）不得不采取了一系列补救措施，确保输水水质安全。
同样，水质安全也是我国南水北调工程成败的关键。在水质安全方面，要吸取雪山工程的教训，应该在南水北调工程规划、建设之时，就以水资源可持续利用为原则，加强水源区和输水线路的管理，认真做好水源区及输水沿线的水环境治理与保护以及水土保持等工作。在水源区和输水沿线区域内，正确处理好人口、资源、环境和发展之间的关系，大力发展循环经济，建立饮用水水源保护区，并在国家层面上进行饮用水源地水源和输水线路沿线保护管理的相关政策、法规和法律的建设，努力构建输水水质保护的长效保障机制，确保南水北调工程的可持续运行。
（2）以水资源优化配置为取向，加强水源与调水干线统一调度是实现工程目标和安全运营的有力保障。
雪山工程是跨流域、跨州界的调水工程，其调出水量在联邦政府的协调下，由相关各州根据协议确定。而在工程运行调度上，由雪山委员会统一管理，统筹兼顾调水与工程其它功能的关系，最大可能地实现了供水的安全。
我国的南水北调工程也是跨流域、跨省、市的调水工程，工程建成后，每条输水线路也应该统一调度，统一运营管理。如中线工程，可考虑将现有的南水北调中线水源有限责任公司和南水北调中线干线工程建设管理局甚至包括汉江集团公司，在进行主辅分离、资产重组后，统一组建南水北调中线有限责任公司，全面负责南水北调中线从水源到调水干线的一体化运营管理；对东线工程，由于历史原因，资产关系复杂，且江苏段工程综合利用性强，管理机构比较健全，并已运营多年，故该线一期工程建成后，可暂时组建东线水源和东线干线两个有限责任公司，但该线二期工程建成后，应根据实际情况组建南水北调东线有限责任公司，全面负责南水北调东线从水源到调水干线的一体化运营管理。
每条输水线路统一调度、统一运营管理，有利于水资源的统一管理和水量的统一调配，有利于提高管理效率，有利于统筹兼顾调水与灌溉、防洪、航运（东线）、发电（中线）等各项功能的关系，有利于受水区和水源区经济社会的协调发展。由此可见，水源与调水干线的统一调度、统一运营管理是实现南水北调工程目标和安全运营的有力保障。
（3）以国家宏观调控为基础，做好股份制运作与企业化管理是实现南水北调工程良性运营的关键。
调水工程一般是国家从经济社会发展的全局出发所作的水资源配置的政府行为，是保证经济社会可持续发展的战略性工程，必须以国家宏观调控为基础。2002年6月，雪山工程在运行了20多年后，为实现新形势下的工程良性运营，工程运营管理体制发生了根本性的转变，由原先的雪山工程管理局改制为雪山工程股份有限公司，实行联邦及相关各州政府控股（不是私有化）下的股份制运作、企业化管理，实现了所有权与经营权的分离。
在我国的南水北调工程建设与运营管理中，国家的宏观调控作用主要体现在制订水资源合理配置方案，协调调水区与受水区之间以及相关各省、市之间的利益关系，制订合理的水价政策，建立节水型城市和节水型社会，开展水污染防治和生态与环境保护等方面的工作。
股份制是市场经济条件下的一种有效资本组织形式。我国的南水北调工程投资有国家、地方政府和银行贷款三部分组成，投资结构的多元化客观上要求调水工程实行股份制运作。这种运作方式，有利于所有权和经营权的分离，有利于提高企业和资本的运作效率，有利于形成“利益共享、风险共担”的机制。工程投资（受益）各方的利益建立在调水工程效益这一同一的共同体上，必然关心调水工程的运营管理状况，促使工程投资（受益）各方具有牢固的凝聚力。
企业化管理是市场经济条件下南水北调工程实现良性运营的一种有效管理模式。南水北调工程实行资本金制度，由于水商品的特殊性和水准市场的特点，国家投入的资本金在本质上属于政策性投资，为了最大限度地发挥工程效益，实现工程的良性运营，在市场经济条件下要求南水北调工程按照企业化进行管理。同时，南水北调工程项目法人对项目的策划、资金筹措、工程建设、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责，也要求南水北调工程必须建立相应的企业化管理机制进行管理。
由此可见，我国南水北调工程只有以国家宏观调控为基础、实行股份制运作与企业化管理，才能协调好工程投资（受益）各方的利益关系，才能充分调动工程投资（受益）各方的积极性，也才能最终实现南水北调工程的良性运营。
6结语
本文在介绍澳大利亚雪山工程背景、水质安全与水源保护措施、运营管理等方面的情况及实践经验的基础上，从我国南水北调工程水源与调水水质安全、水源与调水干线统一调度和股份制运作与企业化管理三个方面，做了一点思考。希冀所述经验与思考能对南水北调工程的建设与运营管理有所借鉴与参考。
参考文献：
［1］魏昌林.澳大利亚雪山调水工程［J］.世界农业,2001，(11):29-31.
［2］赵晓瑞.澳大利亚新西兰水资源管理概况［J］.东北水利水电，2004，22(2)：52-54.
［3］杨立信.澳大利亚雪山工程上游段建筑物的布置特点［J］.水利发展研究,2002，2(7):46-48.
［4］汪秀丽.国外流域和地区著名的调水工程［J］.水利电力科技, 2004,30(1):1-25.
［5］赴澳大利亚雪山工程考察团. 澳大利亚雪山工程［A］.水利部.国（境）外水利水电考察与学习报告选编［C］.北京：海潮出版社，2000.
［6］贲克平,沈进建,黄正夫.国内外跨流域调水研究扫描［J］.水利经济,2000，18(3):25-34.
作者简介：张力威（1952-），男，国务院南水北调工程建设委员会办公室环境与移民司司长，主要从事环境与移民等方面的管理工作。
