摘 要：2003年以来，黄委为解决制约西北地区经济社会发展中缺水这个“瓶颈”问题，在宁夏、内蒙古自治区率先开展了水权转换试点工作，颁布实施了《黄河水权转换管理实施办法（试行）》，并审查通过了宁蒙两区水权转换规划，批复的水权转换试点项目业已铺开建设。但是，随着工作的逐步深入，还存在初始水权分配不具体、水权转换前期工作尚待改进、水权转换没有形成良性互动、基础工作尚待深入等问题。针对实际情况，提出了进一步完善初始水权分配、建立健全水权制度、编制总体可行性研究报告、严格控制水权转换额度以及加强基础工作研究等建议。
关 键 词：水资源；使用权；水权转换；黄河
1 黄河水权转换基本情况
1.1 宁蒙灌区基本情况
宁夏回族自治区和内蒙古自治区地处黄河流域上游，位于西北干旱半干旱过渡地带，是我国水资源严重短缺的省（区）份。得天独厚的灌溉引水条件，使得两区早在秦汉时期，就开始修建一些渠道灌溉工程，素有“黄河百害，唯富一套”之美称。目前，宁夏青铜峡灌区和内蒙古河套灌区是我国特大型灌区，同时也是国家商品粮生产重要基地。但是，由于灌区年久失修，渠系配套程度差，现状灌溉水利用系数低，灌区用水量居高不下，水资源紧缺和用水浪费现象同时并存。
1.2 黄河水权转换产生过程
近年来，宁蒙两区年均引黄耗水量均超过年度分配指标。随着全面建设小康社会战略目标的实施和工业化、城镇化、农牧业产业化进程快速推进，水资源短缺已成为制约经济社会发展的“瓶颈”，大量涉水项目因无取水指标而无法立项。
2002年下半年以来，宁蒙两区政府及水利厅多次行文黄委，要求解决新建火电厂等工业项目用水问题。鉴于两区已无余留引黄水量指标的实际情况，为支持流域经济社会发展，积极探索利用水权制度优化配置黄河水资源的途径，优化用水结构，促进节水型社会建设，黄委同意在不增加引黄引水量指标的前提下，在两区选择少数项目开展黄河干流取水权转换试点，即新建工业项目投资引黄灌区的节水改造工程（渠道衬砌和渠道建筑物改造），使减少的渠道渗漏量节约下来转让给工业。
1.3 水权转换开展的主要工作
（1）从制度上来规范黄河水权转换行为。根据《中华人民共和国水法》、《取水许可制度实施办法》和水利部《关于内蒙古宁夏黄河干流水权转换试点工作的指导意见》，结合黄河水资源管理和调度工作实际，制定并颁布实施了《黄河水权转换管理实施办法（试行）》，向试点省区下发了黄河水权转换试点意见，起草了水权转换节水工程验收管理办法。
（2）开展小范围试点。按照《黄河水权转换管理实施办法（试行）》的要求，指导宁蒙两区完成了水权转换总体规划，并对水权转换规划及5个拟建项目进行了技术审查和行政审批。
（3）开展对试点项目的调研工作。2004～2005年，黄委多次对水权转换试点项目建设情况进行检查督促，写出了调研报告，每次检查后都及时与两区进行座谈，反馈检查情况。目前，批复的试点项目多数已开工建设。
1.4 黄河水权转换预期效果
黄河水权转换是水资源管理当中的一项重大创新，其成功意义在于开创了一条解决干旱地区经济社会发展用水的新路子，充分体现了水资源管理市场调节作用，如果成功，可以实现五赢：①通过水权转换，为拟建工业项目提供生产用水，解决水资源短缺地区为水所困的“瓶颈”问题；②拓展节水融资渠道，变单纯依靠国家或地方政府解决灌区节水工程投资为多渠道融资；③减少输水损失，降低水费支出；④调整产业用水结构，遏制省区超用黄河水问题；⑤促进节水型社会建设。
2水权转换工作中存在的问题
2.1初始水权分配不具体
《黄河水权转换管理实施办法（试行）》第三条规定：“进行水权转换的省（自治区、直辖市）应制定初始水权分配方案……”。在实施水权转换的过程中，宁蒙两区虽制定了初始水权分配方案，把国务院“八七分水方案”分配给本区的水量，通过自治区政府文件明晰到市（地）级，但以此作为初始水权分配方案并用于未来转换水权不好操作。突出表现在：①初始水权只分配到市一级，市以下以县或灌区为用水单元的用水户初始水权并没有明晰；②在初始水权分配中没有将支流水量量化，地表水和地下水没有进行统筹分配；③初始水权分配方案中，没有明晰国民经济各个行业用水优先序及保证率等。
2.2 水权转换前期工作尚待改进
一是水权转换规划中要求点对点（转换项目用水量直接对某一段渠道）安排项目，在实施过程中发现新建项目在立项过程中的不定因素多，不好确定项目先后次序，如果点对点确定渠段衬砌，则会出现渠道衬砌隔断的现象。二是试点省（区）水权转换规划中节水潜力计算量偏于乐观，个别省（区）为了多计算节水量，把实施水权转换渠道工程衬砌后的渠系水利用系数取得很高，高于有关规范要求和国家大型灌区续建配套规划系数。三是水权转换项目多集中在用水绝对量不多、且节水潜力不大的地区，而耗用水量大的地区和有节水潜力的地区没有或少有项目涉及。
2.3 水权转换没有形成良性互动
当前，黄河水权转换只是市水行政主管部门与新建项目业主之间通过水权转换取得引黄水量指标。节水工程投资投向市水行政主管部门（个别是渠道管理部门），因此受益的是水行政主管部门（个别是渠道管理部门），而非用水户特别是农业用水户。由于用水户没有从水权转换中得到实惠，所以用水户积极性低，尤其是当一个市（地）年分水量一定时，随着通过水权转换取得用水指标的工业用户保证率提高，当地农业用户的用水量势必减少。建立不起良性互动机制，只能给日后的水资源管理和调度带来更加被动的局面。
2.4 基础工作尚待深入
基础研究工作跟不上需要。突出表现在：①宁蒙退水量尚不能准确掌握，引耗水量难以准确计量。②尚没有系统的黄河水权制度，没有对初始水权分类类型进行划分，水权拥有或转换期限确定单一。③跨市之间的水权转换问题尚无解决方案。④省（区）超用水还账年限及惩罚措施尚不落实。⑤渠系水动态监测不规范。⑥现行水权转换规划均存在不同水文地质条件下灌区灌溉水利用试验数据的引用规范、不同来水频率初始水权分配、水权转换改变取水用途项目用水保证率确定、水权转换补偿等问题。
3对策建议
3.1 进一步完善行政区域内的初始水权分配
《黄河可供水量分配方案》在一定程度上遏制了沿黄省（区）过度增长的用水势头，为黄河取水许可管理和水量调度提供了依据。但是，由于水权转换是新老用水户之间在取水用途上发生的使用权的变化，所以水权转换的前提是明晰各个老用户的使用权，即在总量控制的前提下，将行政区域内干、支流的初始水权细化到以乡镇自然村用水户为单元的农民和国民经济其他行业的用水户，并明确其责任、权利、义务，让他们感觉到在具有水资源使用权利的同时，也有节水的义务和责任，并通过这些获取更大的利益。
3.2 建立健全水权制度
水资源配置与管理不仅对对维持河流健康生命具有重要意义，而且还涉及政治、经济和价值取向等问题，因此说水权分配是复杂的系统工程，必须有一套与市场经济体制相适应的水资源权属管理制度，即水权制度。当前，我国还没有一套完整的水权制度，实现以水权管理为基础的水资源管理尚有难度。特别是黄河流域，在西线南水北调生效以前，超用水省(区)解决发展用水问题，都要进行水权转换。为此，建议有关部门尽快研究适应黄河流域水权管理的水资源使用制度和水权转换制度，通过水权制度建设来实现水资源的优化配置。
3.3 编制全区总体可行性研究报告
当前正在宁夏、内蒙古进行的水权转换试点都是一个项目编制一本可行性研究报告和一本建设项目水资源论证报告书，基本的顺序是，先干渠后支渠再斗渠最后毛渠，并将项目一对一（定灌区渠道桩号等）落实到灌区渠道，由于项目核准的不确定性，这种做法到最后出现灌区渠道衬砌不连贯。所以笔者建议，宁蒙两区应在黄委审查批复的《黄河水权转换总体规划》基础上，编制一本总体可行性研究报告，分别对拟将转换水权的灌区干、支、斗、农渠道节水潜力进行分析，进而计算出每公里渠道节约的水量、工程量及经费，转换的项目只作建设项目水资源论证报告书，根据用水合理性分析提出引耗水量，将批复的用水量结论告诉当地水行政主管部门，由他们与用水户视情共同安排水权转换的渠道地段，按用水量计算渠道衬砌工程长短并收其费用，这样可避免节水工程时断时续的现象。
3.4 严格控制水权转换额度
当前，沿黄省（区）用水量都已基本接近或超过国务院“八七分水方案”以及年度分水方案，按照国家要求，没有余留水量的省（区）是不能进行水权转换的，但是，不通过水权转换多渠道去筹措节水工程资金实现节水又是不可能的，因此，现实的情况在于通过水权转换优化用水结构和合理配置水资源，提高水资源的利用效率和效益，抑制日益增加的用水需求，以强势的工业群体扶持农业这个弱势群体，以此达到节水的目的。由于水权转换带来的保证率提高以及排污量增加，都可能影响其他用水户和水域周边环境，因此建议要严格控制水权年度转换额度，从严审批项目。
3.5 积极给耗用水大户找“婆家”
目前，黄河上游水权转换项目尚未打破市（县）行政区划界限，原则上是新建项目建在哪个市（县），就在这个市（县）寻找取水量转换指标，其结果是，原本耗用水绝对量和节水潜力都不大的一个市（县）要承担十几个乃至二十几个项目的用水，耗用水大户和节水潜力巨大的市（县）却很少或没有一个转换项目。这样以来势必导致超用水的继续超，原来不超用水的市（县）通过水权转换将余留指标转换给工业用水户，导致黄河水资源继续恶化。鉴于此，建议实施水权转换的省（区）有关部门积极给像内蒙古河套地区这样的耗用水大户找“婆家”，让其通过转换水权进行灌区配套工程建设，达到真正节水目的。
3.6 加快基础研究工作步伐
应根据当前水权转换工作中遇到的问题，开展相关方法的研究，尤其要规范节水潜力计算方法，加强水权转换分级渠道的监测试验，研究制定水权转换项目验收办法和有关奖惩制度，严肃处理为上项目骗取取水许可的现象。
作者简介：刘晓岩（1958－），女，山东博兴人，高级工程师，硕士，黄河水利委员会水文局副总工程师。
来源：《人民黄河》
