引调水工程管理立法分析与启示(摘要-第840期)
发布时间:2022-11-17

(俞昊良 李 政)

  实施引调水工程是优化水资源配置、推动实现空间均衡的重要措施。李国英部长在2022年全国水利工作会议上强调要加快国家水网建设,加快推进各项引调水工程。当前我国已建、在建各类大小引调水工程400余项,设计引水流量总计约1700亿立方米,已成为基础设施网络的重要组成,为国民经济和社会发展提供了重要水支撑。在大规模开展建设的同时,也应当充分考虑通过立法加强引调水工程建成后管理,确保工程有序运行并持续发挥效益,维护好水安全、生态安全乃至经济社会安全。本文对2000年以后实施的引调水工程管理立法进行梳理,分析立法特点与亮点,为持续加强引调水工程管理法治保障提供参考。

  一、引调水工程管理立法分析

  (一)相关立法总体情况

  经梳理分析,2000年以后施行的、现行有效的主要有9部引调水工程专门立法(见表1)。从立法层级看,有1部行政法规、5部地方性法规和3部地方政府规章。从立法名称看,除“xx工程管理条例(办法)”这一基本命名方式外,部分立法强调工程保护或突出供用水管理。从施行时间看,多数立法在党的十八大之后正式实施。从立法的工程特点看,多数为跨水资源一级区或二级区、对调入区域生活、生产用水具有较大影响的引调水工程。

  (二)相关立法主要内容与特点

  从章节设置上看,相关立法均采用了章节体例,设置5-7章,一般包括:总则、工程管理与保护、水量调度与用水管理、水质保护、法律责任和附则。部分立法根据工程特性对章节采取了特殊设置,如因工程建设与立法并行,《杭州市第二水源千岛湖配水供水工程管理条例》(以下简称《千岛湖条例》)单独设“工程建设”一章;又如因引江济淮工程包括菜子湖、兆西河线、江淮沟通段等现状航道,《安徽省引江济淮工程管理和保护条例》(以下简称《引江济淮条例》)专门就“航运管理”设专章规定。

  从制度设计上看,现有立法在管理体制、工程管理与保护制度、水量调度制度、供用水管理制度、水质保护制度等方面形成了一些较为成熟的共性设计和有亮点的特殊安排。

  第一,管理体制。在政府责任方面,现有立法均将水行政主管部门作为工程管理与保护的主要责任部门,同时规定发展改革、生态环境、自然资源、交通运输等部门按照各自职责做好相关工作。在此基础上,《引江济淮条例》《山东省胶东调水条例》(以下简称《胶东调水条例》)等立法进一步强调了政府职责,规定省级人民政府加强对工程管理工作的领导,协调解决有关重大问题;工程沿线设区的市、县级人民政府加强本行政区域内工程管理保护相关工作。此外,上述立法还在调水工程建立河长制体系方面进行了创设性规定,进一步落实地方党政领导河渠管理保护主体责任,如《引江济淮条例》规定“工程输水干线全面建立省、市、县、乡四级河长制体系。各级河长湖长负责组织领导河湖保护工作”,《胶东调水条例》规定“胶东调水工程沿线县级以上人民政府应当全面落实河湖长制”。在社会主体责任方面,多数立法明确专门设立工程管理单位(或称为建设运营单位),具体负责工程的运行和保护工作。为动员全社会参与工程保护,多数立法规定任何单位和个人对危害工程安全等违法行为均有权进行劝阻和举报,《引江济淮条例》明确鼓励社会资本投入工程建设、运营和维护。

  第二,工程管理与保护制度。相关立法在工程与保护制度建设方面取得了一些突破。一是关于工程管理和保护范围划定制度。依据《水法》,相关立法均对引调水工程管理范围和保护范围进行了细化规定。综合看,有关管理范围的规定较为一致,但对于保护范围划定则存在明显区别,如暗涵、管道等地下输水工程的保护范围。二是关于工程管理和保护范围内的禁止性和限制性行为。相关立法均对工程管理和保护范围内的禁止性行为作了细致规定。同时,考虑到引调水工程与交通、电力等其他设施在空间上容易产生冲突的特点,部分立法对其他设施的建设、维修等行为进行了限制。三是关于工程安全保护。为强化工程安全保护,《南水北调条例》规定可派出武装警察部队守卫或者抢险救援工程重要水域和设施。《东水济辽条例》《胶东调水条例》规定公安机关应当加强工程沿线区域治安管理,在重要部位设置警务机构,加强人员配备。《广东省东深供水工程管理办法》专门规定深圳市公安局东深公安分局负责在工程管理和保护范围内调查和处理相关违法犯罪活动。此外,《西安市黑河引水系统保护条例》还规定由市人民政府批准实施黑河引水系统保护规划。

  第三,水量调度制度。相关立法重点对调度原则、调度管理方式和应急调度等进行了规定。一是关于调度原则。水量调度是在时间和空间上对地表水资源进行调节、控制和分配的活动,属于宏观层面水资源配置管理手段,需处理好与微观层面取用水管理的关系。为此,《南水北调条例》《引江济淮条例》明确规定遵循先节水后调水、先治污后通水、先环保后用水的原则。另外,引调水工程水量调度还需处理好与江河流域水资源调度、电力调度、航运调度等的关系。为此,《引江济淮条例》规定工程综合调度运用应当遵循调水、航运服从防汛抗旱的原则。《东水济辽条例》规定与工程有关的水利水电设施的供水调度、发电用水等,应当服从工程供水调度。二是关于调度管理方式。针对工程自身特点,《南水北调条例》构建了“水量调度方案+年度水量调度计划+月水量调度方案”的调度管理方式,《东水济辽条例》《千岛湖条例》则采用了更为简化的“调水计划”“年度配水计划”方式。三是关于应急调度。现有立法均明确相关管理主体要制定调度应急预案,针对重大洪涝、干旱灾害、水污染、生态或工程破坏等突发事件,明确应急处置主体职责、程序措施等内容。

  第四,供用水管理制度。现有立法重点围绕水价与水费制度、地下水管控制度等进行了规定。一是关于水价与水费制度。多数立法按照保障工程正常运行和满足还贷需要的原则,明确实施两部制水价,并要求受水地区按照与供水管理单位签订的供用水协议或者合同,及时足额缴纳水费。具体到对于水价形成的规定,则存在不同思路。二是关于地下水管控制度。部分立法针对工程所在区域实际,规定以工程供水替代超采的地下水,并对开采地下水予以限制。另外,《南水北调条例》还创设了水量转让制度,明确受水区用水需求出现重大变化的,可以协商转让年度调度计划分配的水量,在利用市场机制优化水资源配置方面作出了有益探索。

  第五,水质保护制度。在水源水质保护制度方面,现有立法依据《水法》《水污染防治法》等法律法规,对水源保护区划定和保护要求等进行了规定。在此基础上,部分立法还规定对水源地实行生态保护补偿。在工程沿线水质保护制度方面,《南水北调条例》规定水质保障实行县级以上地方人民政府目标责任制和考核评价制度,在东线工程调水沿线区域和中线工程水源地建立水污染物排放总量控制制度。《引江济淮条例》明确省级人民政府应当专门制定工程沿线生态保护规划,保障工程水质安全。《胶东调水条例》等规定建立水质监测和预警制度,并明确水质标准应当不低于地表水环境质量Ⅲ类。

  二、对加强引调水工程管理法治保障的启示

  第一,基于引调水工程的新战略定位,明晰工程管理立法目的与思路;

  第二,立足于引调水工程特点,探索完善相关制度设计;

  第三,适时推动在国家层面专门立法,对引调水工程管理重大原则、关键措施等予以制度化、规范化。