（张 旺  刘 波）

　　黄河是中华民族的母亲河，黄河流域在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位，但水资源保障形势严峻。习近平总书记明确指出，要推进水资源节约集约利用，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，坚决抑制不合理用水需求，推动用水方式由粗放向节约集约转变。在黄河流域探索建立节水负面清单制度，利用国家产业政策对黄河流域产业发展做出规范和调整，引导流域内经济社会走上水资源节约集约利用和绿色发展的道路，十分重要和迫切。

　　一、在黄河流域建立节水负面清单的可行性分析

　　（一）在黄河流域实行节水清单制度与国家建立统一大市场的原则并不冲突

　　2019年颁布的《优化营商环境条例》第二十条规定，“国家持续放宽市场准入，并实行全国统一的市场准入负面清单制度。市场准入负面清单以外的领域，各类市场主体均可以依法平等进入。各地区、各部门不得另行制定市场准入性质的负面清单”。2020年《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》明确要求，推行“全国一张清单”管理模式，维护清单的统一性和权威性。2022年《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》明确要求，实行统一的市场准入制度。严格落实“全国一张清单”管理模式，严禁各地区各部门自行发布具有市场准入性质的负面清单，维护市场准入负面清单制度的统一性、严肃性、权威性。《市场准入负面清单（2022年版）》明确要求，确保“一单尽列、单外无单”。

　　但是，国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见（国发〔2015〕55号）还要求，制定市场准入负面清单要充分考虑地区发展的差异性，增强操作性、针对性。允许省级人民政府在全国统一的市场准入负面清单基础上，根据本地区资源要素禀赋、主体功能定位、产业比较优势、生产协作关系、物流营销网络、生态环境影响等因素，提出调整市场准入负面清单的建议，报国务院批准后实施。国家发展改革委、商务部联合印发的《市场准入负面清单（2022年版）》通知中也明确，清单实施中，因特殊原因需采取临时性准入管理措施的，经国务院同意，可实时列入清单。这些规定和要求，都为建立黄河流域节水负面清单留下了一定的空间。

　　（二）《黄河保护法》为黄河流域建立节水负面清单基本铺平了道路

　　2023年4月1日实施的《黄河保护法》第五十四条明确规定，国家在黄河流域实行高耗水产业准入负面清单和淘汰类高耗水产业目录制度，要求对于列入高耗水产业准入负面清单和淘汰类高耗水产业目录的建设项目，取水申请不予批准。规定国务院发展改革部门会同国务院水行政主管部门制定并发布高耗水产业准入负面清单和淘汰类高耗水产业目录。

　　虽然《黄河保护法》中提到高耗水产业准入负面清单和淘汰类高耗水产业目录制度与黄河流域节水负面清单制度名称不同，但其含义基本一致，目的、要求也是一致的。因此可以说，《黄河保护法》的出台，从立法层面为黄河流域建立节水负面清单基本铺平了道路。

　　二、在黄河流域建立节水负面清单的初步想法

　　黄河流域节水负面清单是以清单方式列出禁止或许可的事项类别，其出发点是为了统筹节水和经济社会发展，促进涉水产业结构调整与转型升级，构建适应于黄河流域水资源禀赋的产业结构体系。由此来看，节水负面清单有着明显的市场准入性质。因此，在黄河流域建立节水负面清单需要遵循市场准入负面清单制度的一般性要求，与现行的市场准入负面清单、行政审批、以及法律法规设定的事项相衔接，符合国家放管服改革要求，同时还要明确流域的范围边界，充分衔接地方水资源禀赋、产业发展现状、经济社会发展水平等。

　　（一）需要遵循市场准入负面清单的一般性要求

　　建设全国统一大市场是全国层面的统一，不是地方、区域层面的，要求破除地方保护主义、区域壁垒等。黄河流域节水负面清单是在流域层面建立，相当于在《市场准入负面清单》之外独立制定，这不符合市场准入负面清单的一致性和全国统一大市场要求。因此，需要探索在黄河流域建立节水负面清单的具体实施路径，按照相关规章制度规定的程序要求依法建立，确保清单与一致性要求相融合。

　　（二）需要与现行制度相衔接

　　目前，《产业结构调整指导目录》和《政府核准的投资项目目录》均已纳入《市场准入负面清单（2022年版）》，涉及节水的条目中包括禁止准入类、限制准入类以及与市场准入相关的禁止性规定。黄河流域节水负面清单应当与现行的市场准入负面清单、行政审批、以及法律法规设定的事项相衔接，并结合黄河流域自身特点，进一步细化研究适用于黄河流域的具体事项。

　　（三）需要符合国家放管服改革要求

　　随着近年“放管服”改革的深入推进，我国行政审批事项已大幅缩减，但目前列入市场准入负面清单的具体措施条目依然较多。虽然这些措施都是有法律法规依据的，但也有条目与当前的技术工艺迭代、产业调整升级、市场发展阶段不相适应，有可能会出现部分清单事项不适应经济社会发展的风险。因此，在黄河流域建立节水负面清单过程中，应当顺应国家“放管服”改革的整体要求，切实发挥节水负面清单应有的作用。

　　（四）需要明确流域的范围边界

　　黄河流域是流域的概念，有别于区域的概念。在黄河流域建立节水负面清单需要考虑是以省级行政区划为单元，还是以市县级行政区划为单元。若以省级行政区划为单元，沿黄河九省区中，有些省区如四川只有很小的一部分行政区域属于黄河流域，其他区域与黄河流域水资源禀赋、经济社会发展水平等有巨大差异，不适于制定统一的负面清单。若以县级行政区划为单元，考虑到市场准入负面清单在调整时，需要省级人民政府根据本地区资源要素禀赋、产业比较优势等因素，提出调整建议并报国务院审批，这就需要与地方充分沟通协调。因此，在黄河流域建立节水负面清单需要明确划定实行负面清单的行政区域范围，处理好与地方经济社会发展的关系。

　　三、建议

　　（一）深入研究黄河流域建立节水负面清单的具体路径；

　　（二）探索推动部分地区先行试点；

　　（三）细化研究黄河流域建立节水负面清单的具体事项；

　　（四）不断推进相关法律法规制修订。