（杨研  夏朋）

　　党的十八大以来，习近平总书记多次强调水资源刚性约束，要求坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产；在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上，进一步指出要把水资源作为最大的刚性约束。党的十九届五中全会明确提出要建立水资源刚性约束制度。本文通过政策梳理，深入了解不同行业落实水资源刚性约束要求的政策现状与问题，在借鉴其他行业经验做法的基础上，就建立健全“以水四定”制度体系提出有针对性的政策建议，以期为推动水资源刚性约束要求落地见效提供有力支撑。

　　一、重点用水行业落实水资源刚性约束要求的政策现状与问题

　　重点对国土空间管控政策，农业、工业、能源等重点用水行业产业政策，城镇化政策等进行全面梳理，旨在分析掌握现行政策是否能够体现和落实水资源刚性约束要求。

　　（一）国土空间管控政策

　　1、总体政策导向上较好地体现了水资源“刚性”约束要求

　　通过对全国主体功能区、国土空间开发、土地整治与利用等方面规划或政策的梳理可以发现，在政策导向上，国土空间管控已考虑到水资源对于国土空间开发、人口发展规模的约束性作用；在要求强度上，现行政策中不止一处出现了“必须”“严禁”等强制性要求，较好地体现了“刚性”要求。

　　2、国土空间规划中划定落实三条控制线的政策内含水资源约束导向，但缺少强制性制度措施保障水资源成为三条控制线划定的刚性约束条件

　　城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界划定等政策，已提出要以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，强化底线约束，明确了自然资源部要会同水利部等有关部门建立协调机制，体现了水资源约束导向。但目前的协调机制以征求水行政主管部门意见为主，缺乏强制性或更为充分的沟通机制落实水行政主管部门根据区域水资源条件和水资源承载能力提出的有关意见，水资源约束的刚性体现有待进一步加强。

　　3、地方层面的国土空间规划编制中已制定量化的水资源约束制度

　　在省级、市级国土空间规划审查中，均将用水总量和强度控制等指标作为底线约束，控制性指标纳入了规划审查要点及规划指标体系，并且在编制指南中明确了该类指标的属性是“约束性指标”。

　　4、已将水资源约束条件纳入地方党政领导考核评价体系

　　在国土空间管控绩效考核评价体系中，针对优化开发区域和重点开发区域，提出强化对水资源消耗等指标的评价，并将其纳入对地方党政领导班子和领导干部的综合考核评价中，为落实水资源约束提供了有力抓手。

　　（二）工业产业政策

　　1、总体政策导向上体现了水资源的约束性，刚性约束要求日趋明确和严格

　　从政策导向上看，现行政策已考虑到水资源对于工业发展的约束性作用。2022年6月印发的《工业水效提升行动计划》突出了水资源刚性约束，不仅在原则上提出要“强化以水定产，推动产业适水发展”，还针对重点领域、重点区域具体明确了一系列要求。

　　2、产业结构调整政策中水资源这一约束条件考虑不足

　　国家层面涉及产业结构调整的政策文件主要包括《市场准入负面清单》《产业结构调整指导目录》《政府核准的投资项目目录》等，目前上述文件最新版中没有把水资源作为一个很有力的约束条件。

　　3、部分高耗水行业的产业政策体现了一定程度的“刚性”要求，但可操作性不强

　　现行钢铁、印染、焦化等部分高耗水行业政策明确了行业用水效率要求，并提出了“严禁”“不得”等强制性要求，体现了“刚性”约束的政策导向。但关于如何界定缺水地区，该文件并未给出可执行的标准，水行政主管部门也尚未在全国层面出台缺水地区评价标准或印发缺水地区名录。

　　4、大多数高耗水行业制定了行业用水效率指标，可操作性较强

　　钢铁、印染、焦化等重点用水产业在制定行业规范条件时，明确提出了水耗指标、水重复利用率、取水定额等量化指标，体现了水资源这一约束，并且目标明确，可操作性强。

　　5、工业园区规划建设越来越重视水资源刚性约束要求

　　《“十四五”工业绿色发展规划》已提出“要健全绿色低碳标准体系”，具体要“制修订一批低碳、节能、节水、资源综合利用等重点领域标准及关键工艺技术装备标准”。2022年工信部、水利部等六部委联合印发了《工业水效提升行动计划》，已明确提出要“强化改造升级，提升重点行业水效”，并要求“适时将水效领跑者指标纳入节水型企业、园区标准”。

　　（三）农业产业政策

　　1、在总体政策导向上体现了水资源的约束性，但以原则性要求和“柔性”要求为主，“刚性”约束不足

　　从政策导向上看，农业产业发展、产业布局、粮食安全等规划或政策文件，提及需要考虑水资源条件时，已考虑到水资源对于农业发展的约束性作用；但从要求强度来看，尚未达到“刚性”要求，现行政策中几乎没有出现“必须”“严禁”等强制性要求。

　　2、农业“两区”划定政策内含水资源约束导向，但缺少强制性制度保障措施

　　农业“两区”划定是农业产业布局的顶层设计政策。《关于建立“两区”的指导意见》将水资源条件纳入农业“两区”划定依据，但只是定性描述。另一方面，“两区”划定过程缺少水行政主管部门参与机制。

　　3、农业类园区建设基本没有体现出水资源刚性约束要求

　　农业类园区建设系列文件提出了园区规划要符合当地经济社会发展、土地利用和农业发展规划的总体要求，但没有提到水资源这一重要刚性约束；在评价指标中，绿色发展指标没有节约用水的相关指标。

　　4、农业财政补贴政策、农业生产发展资金管理政策等产业发展政策，未能充分考虑水资源承载能力

　　农业产业发展政策的主要目标是支持耕地地力保护和粮食适度规模经营，以促进农业发展，未能将当地水资源承载能力纳入政策激励考虑要素。

　　（四）能源产业政策

　　1、国家能源政策体系在总体导向上体现了水资源的约束性，但以原则性要求为主，“刚性”要求不足

　　从政策导向上看，能源产业发展、煤电基地布局、煤电项目建设等规划或政策文件，通常会提出要“以资源环境承载力为基础”“清洁高效、量水而行、科学布局”“通过项目建设规模、新鲜水耗、资源综合利用率等具体指标进行调控和引导，促进集约化发展”等原则，一定程度上体现了水资源约束要求。但从要求强度来看，仍停留在基本原则层面，尚未达到“刚性”程度。从实践来看，我国产煤规模最大的三个省份（内蒙古、山西、陕西）都在黄河流域，为节省运输成本，流域内部署了大量高耗水的煤电厂，能源发展与水资源承载能力之间的冲突比较突出。

　　2、煤电项目规划建设及监督管理等有关政策已逐步开始体现水资源刚性约束

　　一是规划建设风险预警指标体系中已明确要求纳入水资源约束指标，作为规划建设煤电项目可行性的重要依据之一；二是煤电项目报建审批环节落实水利部协调指导职责，可为落实水资源刚性约束要求制定前置性制度规定；三是水行政主管部门参与煤电项目核准及开工建设所需支持性文件审批过程，可为落实水资源刚性约束要求提供重要抓手；四是加强对煤电项目建设监督管理及严格违规处罚，可为落实水资源刚性约束要求提供有力保障。

　　（五）城镇化相关政策

　　1、总体政策导向上体现了水资源的约束性，但以原则性要求为主，“刚性”要求不足

　　从政策导向上看，城镇化空间布局、城镇规模结构等规划或政策文件，提及需要考虑水资源条件时，通常会提出原则性要求；但从要求强度来看，尚未达到“刚性”要求。

　　2、新型城镇化和城乡融合发展重点任务中，水资源约束性要求逐渐变弱

　　通过对2018-2019年《新型城镇化建设重点任务》及2020-2022年《新型城镇化和城乡融合发展重点任务》跟踪分析，可发现对水资源约束性要求的强度在逐渐减弱。

　　3、缺水地区的城市绿化用水充分体现了限制性、刚性要求

　　城市绿化对水资源的依赖性已经逐步得到重视，缺水地区的城市绿化政策已经提出限制性、刚性要求。

　　4、刚需性、生活性高耗水服务行业的约束要求相对原则化

　　洗浴、洗车、洗涤、宾馆等均属于刚需性、生活性服务行业，同时也是高耗水行业。针对这类高耗水服务行业，相关政策文件只原则性提出要节约集约利用水资源，并没有明显的“刚性”约束，更多的是通过价格等市场手段进行调控。