（杨 研  梁 宁  夏 朋） 

　　二、其他行业刚性约束监管经验借鉴

　　生态环境监管中的水污染防治、能源行业监管中的能效管理、土地资源监管中的土地管理等，均已落实有关刚性约束要求，通过探讨其在上限设置、监测考核、责任追究等关键环节主要做法，总结可推动水资源刚性约束要求切实落地的经验启示。

　　（一）组织层面：高位推动、部门联动

　　高位层面加强监督与指导，是推动落实刚性约束要求最有力的组织保障。如《水污染防治行动计划》考核由生态环境部负责，中组部参与，并且明确了考核工作组各单位职责分工。根据《节能监察办法》，能效管理由发改委负责全国节能监察工作的统筹协调和指导，县级以上地方人民政府管理节能工作的部门负责本行政区域内节能监察工作的统筹协调和指导。土地管理则由国务院授权，原国家土地总督察办公室（现为国家自然资源总督察办公室）代表国务院对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。

　　（二）指标设置：标准科学、指标清晰

　　科学合理的指标体系是推动刚性约束要求落地生效的技术基础，也是开展监督管理工作的重要抓手。水污染防治领域印发了《污水综合排放标准》，充分考虑了由于全国各地经济发展情况、自然条件以及产业布局不同在水污染排放控制方面的差异，形成了一个以国家综合排放标准为基础，突出地方排放标准和行业排放标准的结构体系。在指标设计方面，针对不同污染物特点，按行业和排放水域污染特点、环境容量以及受纳水体敏感度等，建立了污染源分级分类名录，并明确了每项指标阈值，操作性实用性强，成为监管部门监督执法的有力依据。

　　（三）考核对象：压实主体责任

　　明确考核对象，特别是落实对政府主要负责人的考核要求，有助于压实主体责任。水污染防治领域，通过立法明确了对各省、自治区、直辖市地方人民政府及其负责人实施水环境保护目标责任制和考核评价制度。能效管理方面，确立了节能目标责任制和考核评价制度，并要求省、自治区、直辖市人民政府每年向国务院报告节能目标责任履行情况。在耕地保护方面，明确提出省、自治区、直辖市人民政府主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人，并接受国务院对其耕地保护目标责任落实情况的考核。国土空间监测方面，明确实施国土空间监测预警和考核机制，考核对象是地方党委和政府主要负责人。

　　（四）考核模式：考核模式灵活多样

　　结合工作特点创新优化考核模式，可有效督促考核对象采取措施提升整改成效，切实落实目标责任。水污染防治考核方式包括自查、部门审查、督察、抽查、综合评价等环节，其中最具特色的是抽查环节采取“双随机”方式，即随机选派人员、随机抽查部分地区。能效管理中的节能监察分为书面监察和现场监察。国土空间规划实施监测评价执行“一年一体检、五年一评估”。耕地保护责任目标考核则采用年度省级自查+期中考核部门抽查+期末全面考核的考核评价模式。

　　（五）监管措施：注重强化监控能力建设

　　坚持以科技赋能、优化网站布局、强化全周期管理，有针对性地制定监督制约机制，有助于提升政府监管能力，实现监管目标。针对水污染防治，我国已形成国控点、省控点和地方监测点三级生态环境监测体系，特别是国家环境监测点已实现自动在线监测。能效管理要求重点用能单位建立能耗在线监测系统，配备使用经检定合格的计量设施，并建立能源消费计量和统计分析制度。土地管理已建立起国家级国土空间基础信息平台，形成国土空间规划卫星遥感“一张图”系统。

　　（六）责任追究：加强考核结果运用

　　科学合理运用考核结果，可增强各级管理主体的责任感，保证考核的导向作用和激励作用得以充分发挥。水污染防治考核，明确提出对未通过考核的，将采取暂停审批环评文件，取消荣誉称号、领导约谈等多种惩罚措施，并将考核结果作为水污染防治相关资金分配的参考依据。在能效管理方面，减排目标责任考核结果是各省人民政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据，实行问责制和“一票否决”制，对考核结果为优秀者加强激励，对工作不力者加强督促指导。国土空间管控绩效考核结果被纳入地方党政领导班子调整和领导干部选拔任用、培训教育、奖励惩戒的重要依据，为落实资源刚性约束提供了有力抓手。

　　（七）奖惩机制：激励与约束并重

　　奖惩并重的制度设计，有助于提升监督管理对象的参与度，激发落实目标责任的内生动力。在资源环境承载能力监测预警方面，按照激励与约束并重的原则，重点设计了针对从临界超载恶化为超载、临界超载改善为不超载的有关等级之间相互转变的情况，制定了对应的奖惩措施。在能效管理领域，则出台了一系列税收、财政、价格、金融等经济政策，对各类能源消费主体的节能行为进行引导和调节，鼓励扶持节能重点工程项目，淘汰耗能过高的用能产品、设备和生产工艺，有效地建立了与能源资源可持续利用相协调的激励和约束机制。

　　三、下一步工作建议

　　（一）加快推动建立水资源刚性约束制度；

　　（二）建立健全水资源刚性约束部际联席会议制度；

　　（三）适时启动水资源短缺和超载地区名录制定工作；

　　（四）进一步强化水资源在产业准入负面清单中的约束作用；

　　（五）适时调整农业财政补贴政策、农业生产发展资金管理政策，体现水资源约束导向；

　　（六）进一步严格限制在水资源短缺地区新开发煤电项目，鼓励对存量煤电项目进行用水结构调整和技术更新；

　　（七）进一步完善和加强水资源考核及结果应用。