（俞昊良  孟祥菡）

　　生态廊道一词源自景观生态学，指“连接隔离生境斑块并适宜生物生存、扩散和基因交流等活动的生态走廊”。近年来，生态廊道建设已逐步成为促进人与自然和谐共生、推进生态文明建设的重要举措，以河湖为主体的生态廊道（以下简称河湖生态廊道）建设实践也在持续增加。在实践基础上，国家层面和一些地方围绕生态廊道建设出台了相关制度政策。这些都为河湖管理工作带来新机遇、新挑战。本文在对现有生态廊道建设相关实践及政策制度进行梳理的基础上，分析生态廊道建设应与河湖管理处理好的若干关系，并就水利部门如何在生态廊道建设中强化河湖管理提出初步想法。

　　一、生态廊道建设相关实践及政策制度概况

　　国家层面对于生态廊道建设已有明确政策要求。例如，党的十九大报告提出“构建生态廊道和生物多样性保护网格，提升生态系统质量和稳定性”。“十四五”规划纲要明确“加强重要生态廊道建设和保护”。党中央、国务院印发的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》要求在黄河流域中游地区“积极推进生态廊道建设，扩大野生动植物生存空间”；《国家水网建设规划纲要》将“构建重要江河绿色生态廊道”作为主要任务。水利部《加快推进新时代水利现代化的指导意见》（水规计〔2018〕39号）提出“科学实施江河湖库水系连通，充分发挥河湖水系和水利工程作用，实现丰枯调剂多源互补，打造河湖生态廊道，构建现代水网体系”。目前尚无生态廊道建设专门立法，《黄河保护法》规定国家支持黄河流域有关地方人民政府“建设集防洪、生态保护等功能于一体的绿色生态走廊”。

　　许多地方综合采取河道治理与生态修复、森林抚育与绿化提升、打造滨水公共空间和亲水平台等多种方式实施生态廊道建设。例如，围绕打造永定河绿色生态河流廊道，2016年国家发展改革委、水利部、原国家林业局和北京、天津、河北、山西四省市联合印发《永定河综合治理与生态修复总体方案》，综合采取了包括河道综合整治与修复、水源涵养林与自然保护区建设、流域生态水量统一调度、水环境治理与保护等措施，2021年以来连续3年实现了全线通水，2022年该方案修编，持续推动绿色生态廊道建设。部分地区专门明确了生态廊道建设管理的顶层设计，在省级层面如湖南省政府办公厅印发《关于加快推进生态廊道建设的意见》（湘政办发〔2018〕83号）；安徽省政府办公厅印发《关于全面实施长江淮河江淮运河新安江生态廊道建设工程的意见》（皖政办秘〔2021〕37号）；上海市编制了《上海市生态廊道体系规划》，出台了《上海市生态廊道建设项目管理办法》（2019年）。一些地市也颁布了相关制度，如《郑州市生态廊道建设管理办法》（2014年），《大理市洱海生态廊道管理办法（试行）》（2021年）等。

　　综合看，现有生态廊道建设相关制度政策主要有以下特点：

　　第一，从定位看，现有的政策制度更关注生态廊道建设的相关内容与要求，在建后运行管护的机制措施方面规定不多。这主要与当前仍处于生态廊道的建设发展期有关，各地对于生态廊道建设的认识和定位尚不一致。一些地方将生态廊道建设定位为若干生态治理相关项目的实施，如《上海生态廊道建设管理办法》重点从生态廊道建设一般要求、实施方案审核、立项审批、质量监管、检查验收等角度进行了规定。一些地方则将生态廊道建设定位为特殊空间的构建与管理，如《大理市洱海生态廊道管理办法（试行）》将生态廊道定义为具有生态、景观、休闲游憩、运动健身和慢行交通功能的连片绿地等生态系统，对生态廊道范围内禁止性、限制性行为做了较为细致的规定。

　　第二，从管理体制看，许多地方明确由林业部门主导生态廊道建设，如安徽省将长江、淮河、江淮运河、新安江生态廊道建设纳入各级林长履责内容；湖南省将生态廊道建设作为各州市政府林业建设目标管理考核任务。对于生态廊道运行管护，大理市将洱海综合管理机构——洱海管理局作为生态廊道的主管部门，相对集中行使生态廊道范围内部分行政处罚权，其他部门根据职责具体参与。郑州市规定市园林、林业行政主管部门负责全市生态廊道管理养护工作的检查、考评和监管。

　　第三，从生态廊道建设机制措施看，多地为支持生态廊道建设，采取了很多创新且有力度的措施。一是基于生态系统完整性、连通性等需求划定建设范围；二是对生态廊道内的空间利用进行强力调整；三是明确加强资金支持。

　　第四，从运行管护要求看，考虑到更好发挥生态廊道在形成生态景观、促进生态产品价值实现等方面的功能，同时基于生态廊道内存在不同类型的权利主体，管理范围广、内容繁杂的现状，一些地方在相关政策措施中强调进行市场化管理，但程度和方式不一。如郑州市明确生态廊道养护管理可采用专业单位直接管养或者政府购买服务岗位、市场化运作的方式；安徽省提出建立生态廊道管护长效机制，按照“属地管理、分级负责、责任到人”的原则完善管护机制，推行专业队伍管护、承包管护和家庭管护等灵活多样的管护模式，提升管护水平；京津冀晋四省市人民政府和战略投资方共同出资组建永定河流域投资有限公司，由流域公司统筹负责治理项目实施和投融资运作。

　　二、生态廊道建设应与河湖管理处理好的若干关系

　　第一，处理好与河湖长制的关系。为避免出现新的“多龙治水”问题，应当注重林长制、河湖长制的融合发力，重点是建立健全林长制与河湖长制在生态廊道建设和后续管理中的重大决策协调、信息互通与共享、资金整合、联合管护等机制制度，形成有效的工作协同。

　　第二，处理好与流域统一治理管理的关系。河湖生态廊道建设应当将水作为主要脉络，将流域作为有机整体和基本单元，重视与流域统一治理管理的协调。

　　第三，处理好与国家水网建设的关系。实现三个方面的协同：一是目标协同；二是措施协同；三是发展协同。

　　三、生态廊道建设中强化河湖管理应关注的重点

　　河湖生态廊道建设，本质上是对河湖水域岸线等空间的利用。在生态廊道建设中强化河湖管理，是各级水利部门的应有职责。虽然目前多数地区生态廊道建设和后续管理并非由水利部门主导，但基于以上分析，本文认为水利部门应当重视生态廊道建设并发挥更多作用，重点应关注以下三个方面：

　　第一，进一步丰富河湖长制的内涵；

　　第二，注意运用生态廊道建设的政策工具解决河湖管理问题；

　　第三，守好河湖管理底线的同时支持鼓励创新。