关于水利工程供水定价成本监审和价格调整的思考(摘要-第918期)
发布时间:2024-03-04

(戴向前 周飞 马俊)

  深化水价形成机制改革是推进“两手发力”助力水利高质量发展的四项改革任务之首。2023年全国水利工作会议上,李国英部长强调,抓实水利工程供水价格管理、定价成本监审,积极推动水利工程供水价格改革,建立健全科学合理的水价形成机制。新修订的《水利工程供水价格管理办法》《水利工程供水定价成本监审办法》已于2023年4月1日起施行,两个办法有诸多新突破,其中“准许成本加合理收益”的定价方式是亮点之一。本文针对水价办法实施后水利工程开展供水定价成本监审和价格调整的新要求,围绕“准许成本加合理收益”探讨供水定价成本监审和价格调整中涉及的主要问题,分析提出相关措施建议,供参考。

  一、“准许成本加合理收益”主要内容

  (一)以“准许收入”为基础核定水价

  《水利工程供水价格管理办法》(国家发展和改革委员会令第54号)明确按照“准许成本加合理收益”的方法核定水利工程供水价格。水价以准许收入为基础核定,具体根据工程情况分类确定,主要分为三种情况:一是政府投入,实行保本微利原则,充分体现政府投入公共属性;二是社会资本投入,收益率适当高一些,为鼓励和引导社会资本参与水利工程建设和运营,为扩大市场化融资规模创造条件;三是少数国家重大水利工程,可按照保障工程正常运行和满足还贷需要制定,如南水北调工程等。

  供水经营者供水业务的准许收入由准许成本、准许收益和税金构成。其中准许成本包括固定资产折旧费、无形资产摊销费和运行维护费等,由价格主管部门通过成本监审核定;准许收益按可计提收益的供水有效资产乘以准许收益率计算确定;税金包括所得税、城市维护建设税、教育费附加,依据国家现行相关税法规定核定。

  (二)科学归集分摊“准许成本”

  《水利工程供水定价成本监审办法》(国家发展和改革委员会令第55号)规定,水利工程供水定价成本包括固定资产折旧费、无形资产摊销费、运行维护费和纳入定价成本的相关税金。其中,运行维护费包括:材料费、修理费、大修理费、职工薪酬、管理费用、销售费用、其他运行维护费,以及供水经营者为保障本区域供水服务购入原水的费用。核定准许成本重点是对水利工程供水成本分类归集,不能直接归集的,按照要求在各类业务之间进行分摊,并进行冲减,体现了对政府和社会资本投入资产的保值作用。

  一是成本分摊。一般按照库容量等对总成本进行分摊,并核定公益性成本(防洪、排涝等)和经营性成本;供水同时也有发电业务的,按照监审期间应收平均收入比例分摊经营性成本。二是经营性成本冲减。区分事业单位和企业,按照顺序冲减各类业务成本。三是供水业务成本冲减。供水力发电用水和生态用水业务收入冲减供水业务成本;与供水业务共同使用资产共同使用资产、人员或者统一支付费用,依托主营业务从事生产经营活动,以及因从事主营业务而获得政府优惠政策,不能单独核算或者核算成本不合理的,将其他业务收入按照一定比例冲减供水成本。

  修订后办法规定的农业和非农业供水准许成本,未考虑供水保证率在农业和非农业之间分摊,即单方供水成本=准许成本/计售点农业和非农业售水量之和。

  (三)差别化确定“准许收益”

  准许收益=可计提收益的供水有效资产×准许收益率。其中可计提收益的供水有效资产=固定资产净值+无形资产净值+营运资本,营运资本指供水经营者为提供供水服务,除固定资产和无形资产投资以外的正常运营所需要的周转资金。营运资本按照不高于核定的运行维护费(扣除原水费)除以监审期间最末一年流动资产周转次数核定。

  《水利工程供水价格管理办法》规定,准许收益率=权益资本收益率×(1-资产负债率)+债务资本收益率×资产负债率。其中权益资本收益率区分政府资本金注入和社会资本投入差别化确定,政府资本金注入的按不超过监管周期初始年前一年国家10年期国债平均收益率确定;社会资本投入的,按国家10年期国债平均收益率加不超过4个百分点确定。考虑到供水具有公益性,供水收益空间有限,政府投入体现公共属性,故从低确定收益;为激发社会资本活力,鼓励和引导社会资本参与水利工程建设和运营,社会资本投入回报率相对较高。

  债务资本收益率按两种情况核定:一是实际贷款利率高于监管周期初始年前一年贷款(5年期以上)市场报价利率(LPR),按照市场报价利率核定;二是实际贷款利率低于市场报价利率,按照实际贷款利率加二者差额的50%核定,重点在于引导供水经营管理单位降低财务成本。

  二、推动水利工程供水价格改革面临的主要问题

  (一)各工程特点情况不一,难以按“一把尺子”归集分摊供水成本

  中央直属水利工程特点情况不一,管理单位既有事业单位(如察尔森水库管理局),又有企业(汉江集团);既有河道型供水,如海委下游局闸坝工程,又有水库型供水,如三门峡水库;也存在单一供水业务以及供水发电业务并存的情况,各工程在功能定位、管理体制、供水情况等方面差异较大。实际操作中,难以按《水利工程供水定价成本监审办法》规定的一种分摊方法核定和分摊供水成本。

  (二)部分工程其他业务收入高且与供水业务不易区分,需要确定合理冲减比例

  据了解,某供水单位平均五年不含水费的其他收入近3000万元,且与供水业务共用部分资产,主要来源于河道占用补偿收入和绿化护堤护岸林出售收入,占到成本的90%以上。由于成本监审采取据实核算原则,即在监审期内已产生的收入,应按规定进行冲减,不能避免。若按此规模进行冲减,其他业务收入将对供水成本产生重大影响,需要合理确定冲减比例。

  (三)成本核定存在“马太效应”

  一般而言,供水管理单位依靠水费收入“以收定支”来满足工程维养经费需求。根据《水利工程供水定价成本监审办法》,准许成本按历史实际发生值核定,考虑到不同水管单位性质和经营状况差异明显,特别是中央直属水利工程多为事业单位,水费收入占比较低,部分存在“以收定支”情况,即在现有供水成本基数较低情况下核定水价,导致下一监审周期,成本核定水平将更低,陷入恶性循环。

  (四)人才队伍建设亟待加强

  水价办法修订后,中央直属水利工程将陆续开展成本监审和价格调整工作,由于有的工程近20年未开展成本监审、价格调整工作,多年来工程管理单位人员变动大,相关人员成本监审和定价经验不足,有效有力推动工程供水定价成本监审和调价工作,亟待加强人才队伍建设,需理解相关政策要求、操作实务、技术方法、注意事项等,做好供水成本监审和调价各项准备工作,应对出现的问题。

  三、推动水利工程供水价格改革的措施建议

  (一)统筹制定中央直属水利工程供水成本监审和调价方案,明确时间表、路线图;

  (二)充分考虑工程特点,推动解决具体供水成本核定问题;

  (三)做好成本核算分析,推动水价调整至合理水平;

  (四)及时总结第一批次工程成本核算及调价经验,做好后续工程水价改革工作;

  (五)加强培训指导,提升人员队伍能力。