环境资源法律民事责任规定对《水法》修订的经验启示(摘要-第919期)
发布时间:2024-03-08

(郎劢贤  罗文君  谢浩然  李政)

  党的十八大以来,习近平总书记提出“必须始终坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境”。法律责任是法律立法目的实现、法律制度运行和法律效能发挥的根本性保障机制。近年来,《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》等环境资源法律的修订,都规定了严格的法律责任,特别是《长江保护法》《黄河保护法》规定了更加严厉的法律责任。本文在系统梳理有关环境资源法律法规民事法律责任规定的基础上,分析提炼出共性的立法经验与规律,以期对《水法》有关民事责任条款的修订提供参考借鉴。

  一、环境资源法律民事法律责任的立法现状

  对与《水法》修订相关的17部环境资源法律的民事法律责任规定进行系统梳理分析,发现17部法律均规定了民事法律责任条款。其中,《草原法》规定的民事法律责任条款最多(5条),《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》规定的民事法律责任条款数量次之(3条),《电力法》《土壤污染防治法》《海洋环境保护法(修订草案二次审议稿)》《矿产资源法(修订草案征求意见稿)》规定的民事法律责任条款数量位居第三(2条),其余10部法律均用1个条款规定相关民事法律责任。

  (一)立法主要内容

  从条款内容看,17部法律规定的侧重点不同,总体上形成了以生态环境损害赔偿责任、环境侵权责任以及一般侵权责任为主体的格局。

  一是实体规定上,覆盖环境侵权责任、生态环境损害赔偿责任和一般侵权责任条款。《环境保护法》《青藏高原生态保护法》《黄河保护法》《噪声污染防治法》《长江保护法》《草原法》《土壤污染防治法》《海洋环境保护法(修订草案二次审议稿)》等8部法律规定了环境侵权责任,条款数量共计18条,占比62.1%。《长江保护法》《黄河保护法》《湿地保护法》《青藏高原生态保护法》《黑土地保护法》《草原法》《固体废物污染环境防治法》《海洋环境保护法(修订草案二次审议稿)》《矿产资源法(修订草案征求意见稿)》等9部法律规定了生态环境损害赔偿责任,条款数量共计14条,占比48.3%。《生物安全法》《固体废物污染环境防治法》《森林法》《电力法》与《公路法》《矿产资源法(修订草案征求意见稿)》等6部法律规定了一般侵权责任,条款数量共计6条,占比20.7%。

  二是程序规定上,环境权益救济程序规则也是条款重要内容。《环境保护法》《野生动物保护法》《噪声污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《土壤污染防治法》《海洋环境保护法(修订草案二次审议稿)》《矿产资源法(修订草案征求意见稿)》等7部法律对环境权益程序规则进行了规定,条款数量共计10条,占比34.5%。其中,规定环境民事公益诉讼的共计7条,占比24.1%;规定民事纠纷调解及诉讼时效的共计3条,占比10.3%,以上规定为生态环境损害赔偿责任、环境侵权责任等实体责任进入司法程序救济奠定基础。

  (二)立法主要特点

  一是民事法律责任在法律责任部分占重要地位。17部环境资源法律的一个共同特征是民事责任在法律责任部分占据重要地位。如《草原法》用6个条款规定了破坏草原生态行为的民事法律责任,足见其对民事法律责任的重视。虽然10部法律仅用一个条款规定民事法律责任,但是这并不代表相关法律不重视民事法律责任。2020年5月,《民法典》的颁布足以为环境资源资源领域的民事活动提供法律支撑。环境资源法律只需要在其法律责任部分作出概括性宣示或者衔接引致条款规定即可。

  二是重视生态环境损害赔偿责任。生态环境损害赔偿责任是我国基于生态文明建设的要求而创设的一项新型司法制度和法律责任类型。生态环境损害赔偿责任超越了传统侵权法律责任目标和功能的单一性,结合环境问题的特点对补偿方式进行适当变革,发展生态环境修复责任承担方式,以实现价值补偿和状态修复的双重目标,以多样化手段应对环境问题的复杂性,体现了环境民事法律责任的特殊性。生态环境修复责任的独立化发展丰富了民事责任的补偿方式,对于民事责任之环境治理功能的发挥具有独特价值。自《民法典》规定生态环境损害赔偿责任之后,环境资源领域的立法逐步形成规定这一责任的立法趋势。

  三是环境民事公益诉讼等特殊程序规则是立法重要内容。“实体法规则+程序法规则”相融合的立法模式在环境资源立法领域不断出现。17部环境资源法律规定的程序性规则主要集中在环境民事公益诉讼等方面。事实上,环境民事公益诉讼也是我国近年来创设的一项新型环境司法制度,其初衷是借助司法权来矫正环境公共利益的损害行为,以补充行政权对环境公共利益的保护,并通过司法程序发挥对环境公益损害的救济功能。该制度已经在《民事诉讼法》以及专门的司法解释中确立运行。环境资源法律对环境民事公益诉讼进行规定彰显了该法在保护环境公共利益方面的特殊需求,有利于与《民事诉讼法》有机衔接,从而保障该法保护的环境公共利益在受到损害时能得到切实的司法救济。

  二、《民法典》有关环境民事法律责任的规定

  《民法典》在中国特色社会主义法律体系中具有重要地位,为生态环境领域的民事活动提供了基础性法律支撑。《民法典》第七编第七章中专门规定了“环境污染和生态破坏责任”的民事侵权责任,共计7个条款,包括以下内容:

  一是环境侵权责任。具体包括第1229条的环境侵权责任、第1230条的举证责任倒置、第1231条的共同环境侵权责任和第1233条的第三人环境侵权责任。相对于一般侵权责任,环境侵权责任是一种特殊的侵权责任,采用无过错责任原则,即在责任的构成要件上,不需要行为人主观上有过错,只要行为人实施了污染环境、破坏生态的侵害行为,并造成了他人人身权或者财产权等合法权益的损害事实,且侵害行为与损害事实之间具有因果关系,行为人就需要依法承担侵权责任。环境侵权责任大大减轻了被侵权人的举证责任,为因污染环境、破坏生态侵害私益提供法律救济奠定了基础。

  二是生态环境损害赔偿责任。具体体现在第1234条、第1235条,规定了生态环境修复责任和生态环境损害赔偿的损失和费用。上述两条规定旨在调整公益的损害。因污染环境、破坏生态的侵害行为造成的生态环境损害不同于环境侵权责任中的私益损害,它是对生态环境本身的损害,具体包括大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变,以及上述要素构成的生态系统功能退化。显然,生态环境损害是普遍的公共利益受到的损害,因此,《民法典》规定由国家规定的机关或者法律规定的组织来代表公共利益请求侵权人承担生态环境损害赔偿责任。

  三是惩罚性赔偿责任。具体体现在第1232条。惩罚性赔偿责任是民事责任的一种承担方式,相对于传统的补偿性责任,规定惩罚性赔偿责任是《民法典》在环境民事责任上的一种拓展与创新。它具有补偿受害人遭受的损失、惩罚和遏制故意污染环境、破坏生态的不法行为等多重功能。2022年最高人民法院相关司法解释明确惩罚性赔偿责任主要适用于私益侵害的情形,同时也明确公益损害可以参照适用。

  鉴于《民法典》的基础性地位,其有关环境侵权责任的规定对于环境资源领域立法发挥着重要的指引作用,环境资源法律在规定民事责任时应当结合各自的需求,做好具体化的、有针对性的衔接规定。

  三、对《水法》修订的建议

  一是增加生态环境损害赔偿责任条款;

  二是增加涉水环境公益诉讼等特殊程序性规则规定;

  三是对现行相关条款进行重新整合,区分为私益责任与公益责任,扩充侵权责任的适用范围。