环境资源法律行政责任规定对《水法》修订的经验启示(摘要-第921期)
发布时间:2024-03-22

(谢浩然 罗文君 郎劢贤 张希望) 

  行政法律责任是典型的公法责任,是国家为了维护行政管理秩序,对违反行政法律义务但尚未构成犯罪的行政法律关系主体施加的惩戒与处罚责任。近年来,为推动生态文明建设,加强环境资源保护,我国新制定或修订的一系列环境资源法律法规加强了行政责任规定。相关立法实践为《水法》修订提供了有益借鉴。本文选取了18部环境资源法律法规作为研究样本,通过详细梳理其行政法律责任条款,分析立法方法,归纳共性规律,以期为《水法》行政责任相关条款修订提供参考经验。

  一、环境资源法律法规行政法律责任立法现状

  (一)强化对行政相对人的行政处罚责任

  根据对18部研究样本统计,针对行政主体的处分责任共计34条,占比16.8%;针对行政相对人的处罚责任共计168条,占比83.2%,行政处罚责任条款数量远大于行政处分责任。由此可见,我国环境资源法律法规关于行政法律责任的规定,主要的功能导向是规制行政相对人的违法行为,以保障行政管理的有序运行。

  18部环境资源法律法规在《行政处罚法》一般行政处罚规定的基础上,细化了具体的行政处罚责任,使《行政处罚法》规定的一般性处罚种类与相关环境资源法律法规的特殊需求有机衔接,更好地满足环境资源行政管理秩序的需要。例如《长江保护法》将《行政处罚法》规定的“没收违法所得、没收非法财物”处罚种类具体细化为“没收渔获物、违法所得以及用于违法活动的渔船、渔具和其他工具”;《黄河保护法》将《行政处罚法》规定的“限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业”处罚种类具体细化为“责令限期捕回,责令采取退耕、恢复植被等补救措施,责令拆除网箱、围网或者拦河拉网等。”

  (二)细化对行政主体及其公职人员的处分责任

  习近平总书记指出:“要把权力关进制度的笼子里”“依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力”。环境资源法律法规设置行政处分责任就是为行政主体依法、规范行使权力建立“制度的笼子”。18部研究样本都规定了针对行政主体的处分责任条款,部分法律法规针对行政主体承担处分责任的条件与具体情形进行了细化。如《黑土地保护法》第29条规定,对国务院农业农村、自然资源等有关部门、县级以上地方人民政府及其有关部门存在“截留、挪用或者未按照规定使用黑土地保护资金”“对破坏黑土地的行为,发现或者接到举报未及时查处”“其他不依法履行黑土地保护职责导致黑土地资源和生态环境遭受破坏的行为”等行为的,对相关主管人员和直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分;情节较重的,给予降级或者撤职处分;情节严重的,给予开除处分。对行政处分责任适用条件与情形进行细化有利于监督行政主体行使环保职权、落实环保职责。

  二、环境资源法律法规行政法律责任规定的主要特点

  (一)大幅提升罚款额度,切实发挥罚款的惩罚作用

  一是大幅提高罚款上、下限额度,罚款数额设定具有明显的惩罚性特征。如《黄河保护法》《长江保护法》对违反生态环境准入清单进行生产建设活动的行为,规定并处五十万元以上五百万元以下罚款。《生物安全法》对非法从事国家禁止的生物技术研究、开发与应用活动的行为,规定处一百万元以上一千万元以下的罚款。三部法律中的罚款数额下限最低为五十万元,罚款数额上限为一千万元,大幅提高了罚款数额的上、下限,以对违法行为人发挥威慑、惩罚作用。

  二是大幅提高罚款上、下限倍数。这种方式也被环境资源法律法规立法普遍采用。如《青藏高原生态保护法》对在长江、黄河、澜沧江、雅鲁藏布江、怒江等江河源头自然保护地内从事不符合生态保护管控要求的采矿活动的行为,规定并处违法所得十倍以上二十倍以下罚款。其中的起点倍数为违法所得的十倍,上限倍数为二十倍,依据这一计算方法可能导致违法行为人损失高额财产,从而产生足够的惩罚力与威慑力。《黄河保护法》《长江保护法》《生物安全法》等其他法律中也多有类似的规定。依据倍数计算法计算出来的罚款数额可能远高于直接规定的罚款数额,在一定程度上具有更强的惩罚性。

  (二)建立双罚制,对单位与直接责任人员进行双约束

  近年来,环境资源领域立法普遍采用双罚制,在18部研究样本中,有15部规定了双罚制,占比83.3%。如《固体废物污染环境防治法》第103条规定,以拖延、围堵、滞留执法人员等方式拒绝、阻挠监督检查,或者在接受监督检查时弄虚作假的,由相关行政主管部门责令改正,处五万元以上二十万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,处二万元以上十万元以下的罚款。相较于单罚制,双罚制对单位与直接责任人员进行双约束,惩罚力度明显更强。

  (三)创新罚款方式,建立“按日连续处罚”责任

  2014年4月,《环境保护法》修订时首次建立这一制度。该制度自诞生之日起就承载着威慑、遏制、制裁环境违法行为的立法目的,是扭转环保法规偏软的“利剑”,是解决“违法成本低、守法成本高”问题的“钢牙利齿”。近年来,《固体废物污染环境防治法》(2020年)《海洋环境保护法修订草案(二次审议稿)》(2023年)也分别规定了这一责任制度。

  (四)明确从重处罚情形,突出行政法律责任的惩罚功能

  从重处罚原本是刑法中规定的一种量刑方式,作为行政处罚基础法的《行政处罚法》对此没有规定。但是,近年来,在环境资源法律法规的行政处罚责任条款中,陆续出现了从重处罚的规定。例如《黑土地保护法》第31条规定,非法将黑土地用于非农建设的,依照土地管理等有关法律法规的规定从重处罚;《青藏高原生态保护法》第54条规定,对在国家公园内从事资源开发利用活动造成生态破坏的,依照有关法律法规的规定从重处罚。此外,《野生动物保护法》《矿产资源法修订草案(征求意见稿)》中也有类似规定。相关法律规定“从重处罚”,表明了立法者对环境资源领域的违法行为的一种价值选择,即倾向于选择更加严厉的处罚措施来惩戒违法行为人。

  (五)建立代履行制度,确保法律义务得以履行

  在18部研究样本中,有12部法律法规建立了代履行制度,占比66.7%,这说明代履行制度已成为环境资源法律法规中普遍认可的制度。例如《湿地保护法》第59条规定,破坏湿地的违法行为人未按照规定期限或者未按照修复方案修复湿地的,由相关主管部门委托他人代为履行,所需费用由违法行为人承担。

  (六)引入社会信用记录制度,强化对行政相对人的信用约束

  不同于传统的行政处罚手段,社会信用记录制度兼具精神罚、财产罚、资格罚和人身罚等多种惩罚功能,是一种复合性的处罚措施。尽管2021年修订的《行政处罚法》并未将社会信用记录制度明确纳入行政处罚种类,但是这一制度在实践中已被广泛运用。近年来,部分环境资源法律已相继将这一制度写进了法律责任部分。《青藏高原生态保护法》《野生动物保护法》《黑土地保护法》《港口法》与《矿产资源法修订草案(征求意见稿)》等5部环境资源法律作出规定。例如《港口法》第45条规定,港口经营人、港口理货业务经营人有本法规定的违法行为的,依照有关法律、行政法规的规定纳入信用记录,并予以公示。实践表明,社会信用记录制度对行政相对人遵纪守法可以发挥有效的约束作用。

  三、对《水法》修订的建议

  (一)调整提升罚款幅度,建立与社会经济发展相适应的罚款责任;

  (二)引入双罚制,将直接责任人员纳入责任主体范围;

  (三)引入社会信用记录制度,丰富治水管水手段;

  (四)建立代履行制度,保障水法义务切实履行;

  (五)衔接《公职人员政务处分法》,将“行政处分”责任统一为“处分”责任。