近日水利部印发了《水预算管理试点方案》，部署分级分类组织开展省域、市域、县域、流域水预算管理试点工作，逐步建立水预算管理制度。从制度设计上看，水预算管理是贯彻落实习近平总书记重要指示精神的具体体现，是贯彻执行《节约用水条例》和水资源刚性约束制度要求、健全用水总量和强度双控管理的重要举措，是从供给侧和需求侧两端对水资源管理方式上的一次创新探索，具有与传统水资源管理方式明显不同的特点，在从严从细管好水资源、精打细算用好水资源和发挥市场机制作用上具有独特优势。深入开展水预算管理的创新探索，把握特点，发挥优势，对于推动新型供用水关系的构建和节水精细化管理，大力提升水资源节约集约利用水平，具有十分重要意义。

　　一、水预算管理是水资源供给与使用管理方式上的创新探索

　　经过几十年取用水管理的改革探索，目前我们已经形成了一套由总量控制+定额管理、取水许可+有偿使用、年度水量分配+取用水计划管理、明晰水权+用水权交易等构成的比较成熟的制度体系。但是，随着新阶段水利高质量发展的快速推进，有些制度已经与从严从细管好水资源、精打细算用好水资源的要求不相适应。开展水预算管理，正是针对当前水资源管理制度中存在问题，遵循“先立后破”“积极稳妥”原则，进行的用水精细化管理和高效配置模式上的有益创新探索。

　　一是采取零基预算进行供用水配置。水预算管理在供用水预算的编制上进行的最大创新，就是采用零基预算进行编制。“零基预算”就是按照用水定额、以零为基点逐项核算确定用水单位本年度的用水规模。计划用水管理是依据区域年度用水总量控制指标、用水定额和用水单位的历史用水记录，按照统筹协调、综合平衡、留有余地的原则，核定用水单位的用水计划。和弹性预算编制方式不同，水预算管理“零基预算”编制时不考虑用水单位前几年历史用水量，不受以往取用水计划安排的影响，以用水单位的用水权为预算安排的上限，依据用水定额逐项进行用水核算，以此确定本年度用水单位的用水预算，改变了通常的“基数＋增长”的预算编制模式。“零基预算”有利于水行政主管部门按照水资源管理整体目标，全面约束引导生产经营单位规范、有序、合理用水。

　　二是按照政府层级严格控制供用水总量。借鉴财政预算一级政府一级预算的管理方式，水预算管理按照根据国家行政区划，根据流域水量分配方案和取用水权，本级水预算由下一级水预算汇总形成，依次确定省级预算、地市级预算、县市级预算、乡镇级预算和用水单位预算，各级预算不得突破取用水权上限。各水行政主管部门按照属地管理原则，根据各自管理权限组织制定纳入水预算管理的基层用水单位名录、台账等并逐年动态更新。“一级政府一级预算”确保了水预算的编制和执行能够与政府的组织结构相对应，使得每一级政府都有相应的用水预算。

　　三是强化供用水指标管理。对供用水实行“先预算、后用水、无预算、禁用水”，严禁无预算或超预算用水。根据国家下达的用水总量和强度双控目标，按照告知—复核—下达—执行—调整—决算的基本程序，对用水单位的用水实行“一年一预算、一年一审核”，预算额度一年一下达，水行政主管部门每年对用水户进行用水量核算，用水户以最终下达的水预算值作为全年用水执行量。每年根据用水户水预算额度以及实际用水量进行水预算执行情况评价。形成事前预算、事中监管、事后审核机制，推动用水全过程精准化管理。

　　四是探索供用水智能化计量监控。水预算管理强调推进预算管理信息化建设，利用现代科学技术提高用水计量的普及率、精准性和在线实时监测水平，实现水预算数据的实时采集、分析和报告，在水预算编制、执行、监控和评价上提高信息化、自动化和智能化水平。运用大数据、互联网等技术手段，建立水预算执行预警机制，提高水预算管理的科学性和准确性，推动水预算管理向更加精准、高效和智能化的方向发展。

　　二、水预算管理相对传统管理方式具有明显不同的特点

　　水预算管理的创新探索使其具有不同于传统用水管理的特点，并成为从严从细管好水资源、精打细算用好水资源的重要手段和途径。

　　一是精细化管理。探索供用水的精细化管理，一直是我国水资源管理的一个重要方向。水预算管理强调“收支平衡”和“留有余地”管理，通过将水资源以“预算”形式科学配置，量入为出、留有余地。因此，水预算管理的精髓就是精细化管理。根据这一理念，水预算管理在预算基数的设置上，统筹考虑双控指标上限、水资源丰枯调节、非常规水配置利用等因素，科学精确设置预算基准额度，精打细算用好短缺的水资源，像管钱一样管水、用好每一方水。这种科学性和精细化的管理方式，有助于确保预算的准确性和合理性，为水资源的优化配置和高效利用提供有力支持。

　　二是精准化管控。长期以来，在供用水管理方面一直存在着不细、不准、不严等问题。最近刚刚出台的《节约用水条例》和水资源刚性约束制度，对从严从细管好水资源、精打细算用好水资源都提出了更高的要求。真正实现现代化供用水管控，必须破局，要有新路径、新模式。水预算管理的另一精髓正是精准化管控。水预算管理要求准确掌握供用水户情况，利用现代科学技术精准计量、在线实时监测，实现供用水过程的数据实时采集、汇总分析报告和决策执行，水预算管理的决策提供更加准确和全面的信息支持。在此基础上，按照告知—复核—下达—执行—调整—决算精准控制供用水过程，以实现预算管理形式配置水资源，实现对供用水的精准化管控。

　　三是市场化交易。习近平总书记指出，要研究建立双控的市场化机制，建立预算管理制度、有偿使用和交易制度，更多用市场手段实现双控目标。水预算管理还要注重发挥市场机制的作用，通过推行节余用水市场化交易等手段，实现水预算平衡。这种市场化机制有助于激发各用水单位的节水积极性，促进水资源的优化配置和高效利用。同时，它也有助于推动水资源的节约和保护，实现经济、社会和环境的协调发展。

　　四是智能化驱动。水预算管理的精细化和精准化要求，必然牵引供用水管理和技术上的创新升级，否则很难满足预算管理的要求。这是由于，开展水预算管理，首先要有一个高效的预算执行监控系统，该系统能够实时记录预算执行情况，并进行定期的分析和评估，以有助于及时发现问题并采取措施。而这一切的基础，就是先要有一个精准的计量监测设备或设施，而且这个计量监测设备或设施还要具备适度先进性，也就是说要利用新一代信息技术和先进装备制造技术的产品设备，使计量监测设备设施达到能够自动精准计量、自动实时传输、实时在线监测。其次要有一个具备智能化的供用水综合管理信息平台，对不同用水层级、用水单位的供用水执行情况进行汇总分析、监督和决策。

　　三、努力创造各地发挥水预算管理优势的条件

　　水预算管理代表了一种更能反映精细化管理和现代化管理理念的用水管理方式，从理念、方式、手段上呈现独特优势，我们应该在试点探索基础上，加强研究和前期工作，按照先立后破、积极稳妥的原则协调好与现行水资源管理制度的关系，适时调整修改相关法律法规，为推动全面建立水预算管理制度提供实践依据。

　　（一）指导开展好水预算管理的试点；

　　（二）创新性地协调好与现行水资源管理制度衔接；

　　（三）开展《水法》相关内容修改的前期论证研究。