党的二十届三中全会决定要求健全生态产品价值实现机制，实施支持绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系。近年来，各地积极探索开展用水权抵（质）押实践，赋予用水权金融属性，在促进水电站提质升级、支持水利工程建设维护、帮助企业扩宽融资渠道等方面发挥了重要作用。但用水权抵（质）押实践仍处于起步阶段，有必要参考借鉴其他环境资源权益抵（质）押的成熟经验，明确相关法律依据，规范用水权抵（质）押行为，降低法律风险，推动水利行业进一步落实党的二十届三中全会的改革要求。

　　一、其他环境资源权益抵（质）押实践现状

　　（一）环境权益抵（质）押实践

　　环境权益抵（质）押已有较为丰富的实践做法。环境权益抵（质）押实践主要包括碳排放权和排污权。

　　一是在权益登记备案方面。碳排放权主要以质押登记为主，极少数采用抵押备案。目前，办理碳排放权质押登记的渠道主要有三种：第一种是大多数采用“单质押登记”，即通过中国人民银行征信中心的动产融资统一登记公示系统（以下简称“中登网”）办理担保登记公示；第二种是少数采用“双质押登记”，即在中登网和碳排放权交易机构系统均办理质押登记；第三种是极少数采用“抵押登记”，如绍兴市规定向所在地生态环境分局办理抵押登记。排污权基本采用“登记”方式，不同试点地区对登记机关的规定也有所区别，如浙江要求通过中登网进行登记，宁夏要求当地生态环境主管部门进行登记。

　　二是在权益价值认定方面。碳排放权和排污权的价值认定方法主要有市场法、成本法和收益法。市场法将市场交易价格作为权益价值，收益法将未来收益作为权益价值，成本法将权益获得成本作为权益价值。其中，市场法是最为直接、最具说服力的方法，如浙江省规定碳排放权价值评估参照近期全国碳排放权交易市场价格确定。排污权的价值评估虽然同样主要采用市场法，但与碳排放权的区别在于，由于排污权交易尚未形成全国统一市场，大多数试点地区选择在市场法基础上修正相关系数，如参考初始有偿取得价格、市场指导价格、政府收储价格、当期市场价格、排污指标有效期限等元素。

　　三是在权益价值实现方面。若贷款人到期不履行债务，金融机构需要申请对担保的相关权益进行冻结，将其折价拍卖、变卖，并享受价款优先受偿权。碳排放权和排污权抵（质）押价值均可以通过交易平台交易转让，或是申请法院拍卖、变卖，或以公开竞价、协商等方式实现。除此之外，排污权抵（质）押价值还可以通过政府回购的方式实现。

　　（二）自然资源权益抵（质）押实践

　　自然资源权益抵（质）押的实践起步较早，做法也较为成熟。自然资源权益抵（质）押实践主要包括林权和矿业权，林权是基于森林资源而产生的产权集合，是集森林、林木的所有权和使用权、林地的使用权于一身的综合性、复合性权利。矿业权包括探矿权和采矿权。

　　一是在权益登记备案方面。《森林法》规定了林地和林地上的森林、林木的所有权、使用权，由不动产登记机构统一登记造册，核发证书。国务院确定的国家重点林区的森林、林木和林地，由国务院自然资源主管部门负责登记。《关于落实深化集体林权制度改革要求规范高效做好林权类不动产登记工作的通知》对林权抵押登记作出具体规定，林权权利人以原林权证申请办理抵押登记的，除存在权利交叉重叠、权属不清、证地不符等问题或法律规定不得抵押的情形外，自然资源部门应当办理，并为银行业金融机构等抵押权人颁发不动产登记证明。

　　矿业权权益登记备案遵循登记生效原则，矿业权的抵押权自登记时设立。《关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》规定，颁发矿产资源勘查许可证或者采矿许可证的自然资源主管部门根据相关规定办理的矿业权抵押备案手续，视为前款规定的登记。即备案的效力等同于登记。矿业权抵押登记通常由原发证机关或自然资源主管部门负责矿业权登记，矿业权人持抵押合同和矿业权许可证到原发证机关办理备案手续。实践中，自然资源部已建成探矿权和采矿权登记系统。

　　二是在权益价值认定方面。区位优势、林地类别、水源及交通情况等信息是林权价值评估的基础。《关于林权抵押贷款的实施意见》要求，开展林权抵押贷款业务的银行业金融机构要建立抵押财产价值评估制度，对抵押林权进行价值评估，并区分贷款金额（30万元以上和30万元以下），对抵押的林权价值评估作出了区别规定。在实践中，通常是分别对林木和林地进行价值评估，评估认定的方法主要有成本法、收益法和市场法。此外，中国林业产业服务与交易平台等机构均提供林权抵押线上价值评估。

　　矿业权因其本身的特殊性，价值变动较一般抵押物更加特殊复杂，如地方政策、未探明储量、环境评价建设等元素都会对其价值产生影响。《矿业权出让收益评估应用指南（2023）》要求，根据实际勘查程度或开发阶段、资源储量估算情况、矿产资源储量规模和矿山生产规模，结合各评估方法的使用前提与适用范围和矿业权出让收益征收管理的相关规定，选择恰当的评估途径及其对应的评估方法。

　　三是在权益价值实现方面。《关于林权抵押贷款的实施意见》第三十条规定，贷款到期后，借款人未清偿债务或出现抵押合同规定的行使抵押权的其他情形时，可通过竞价交易、协议转让、林木采伐或诉讼等途径处置已抵押的林权。《关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十六条规定当发生债务人不履行到期债务等情形时，抵押权人依法申请实现抵押权的，法院可以拍卖、变卖矿业权或者裁定以矿业权抵债，但矿业权竞买人、受让人应具备相应的资质条件。

　　二、主要经验做法

　　一是建立了较为完善的权益抵（质）押登记备案制度。登记制度能够避免虚假融资，防范权益重复抵（质）押等。目前，环境资源权益登记的实践做法各有优势。由不动产或动产登记机构负责，纳入不动产或动产统一登记，有利于整合和共享社会信息，减少交易信息不对称、相互不信任等制度成本，便于金融机构掌握企业融资信息，防范信用风险；对于期限、用途等方面有管理要求的权益，由核发许可证的行政主管部门负责登记，便于行政管理，同时抵押登记机关与发证机关一致，也有利于减少担保交易成本，提高担保交易效率。单一机构登记的做法可以简化交易流程、减少交易手续，有利于减轻各方的负担；双机构登记的做法则可以满足各方需求，更为稳妥。

　　二是根据不同情况，选择适用不同方法，对权益价值进行评估认定。市场法是目前评估运用最广泛的方法，优点是能客观反映当前市场状况下的权益价值，评价结果易于被各方理解和接受，但需要有公开活跃的市场作为基础。收益法能真实、准确地反映所评估的权益价值，评估结果同样易于被各方接受，但目前存在难以准确计算与环境权益或自然资源权益直接相关的预期收益的问题。成本法主要适用于没有可供参考的市场交易价格或者难以计算未来收益的情况，但由于目前国内环境权益初始分配多是按照配额形式无偿发放给企业，其成本难以直接衡量。

　　三是保障抵（质）押权益实现渠道的畅通。环境资源权益抵（质）押权的实现主要有二级市场交易和政府回购等形式。如碳排放权的实践中，通过建立市场化的价格形成机制等措施提高了碳排放权的二级市场流动性，畅通了碳排放权抵（质）押价值的实现渠道，使碳排放权质押贷款已逐渐成为碳市场最常用的金融产品。如排污权的实践中，政府承诺当贷款人到期不履行债务时，由政府回购抵（质）押给银行的排污权，同样解决了权益抵（质）押担保品“处置难”的问题。

　　三、规范用水权抵（质）押的政策建议

　　近年来，用水权抵（质）押融资实践进展较快，水利部、中国人民银行等中央有关部门以及各地陆续出台政策予以鼓励支持，但相关实践背后还存在上位法依据不足等法律风险，需要建立健全相关制度措施。

　　一是在水法中明确用水权抵（质）押的法律依据；

　　二是健全完善相关政策，做好制度衔接；

　　三是加强对地方用水权抵（质）押实践的指导。