2023年10月24日召开的十四届全国人大常委会第六次会议表决通过了增发国债和2023年中央预算调整方案的决议，明确中央财政将在2023年第四季度增发2023年国债1万亿元（以下简称“增发国债”），全部通过转移支付方式安排给地方，集中力量支持灾后恢复重建和弥补防灾减灾救灾短板，其中，水利是重点支持领域。大规模的增发国债资金为水利建设注入强大助力，但同时我们也发现增发国债对水利其他渠道融资规模和途径存在明显的“挤出效应”，值得深入研究，重点分析当前水利投资结构变化，加强分析研判，并提出相应对策措施。

　　一、增发国债用于水利建设情况

　　增发国债是中央支持灾后恢复重建和防灾减灾救灾能力提升项目建设的重大决策部署，对带动国内需求、扩大有效投资，进一步巩固经济回升向好态势意义重大。此次增发国债用于水利建设具有以下三个明显特点。

　　（一）投资规模大

　　此次增发国债重点用于灾后恢复重建、重点防洪治理工程等八大方面，其中，水利建设领域占了4个，重点防洪治理、灌区建设改造和水土流失治理项目补助资金总额达到3846 亿元，加上灾后恢复重建领域的一些项目，水利项目实际补助资金总额达5267.6亿元，超全国增发国债总规模一半，分别用于7800多个水利项目建设。

　　（二）覆盖范围广

　　分地区看，全国31个省（区、市）、新疆生产建设兵团和5个计划单列市均安排了增发国债水利资金，实现区域全覆盖，安排规模超过100亿元的地区有21个。京津冀地区共增发水利国债1362.9亿元，占总规模的25.9%，其中河北国债资金规模达761.9亿元，北京453.5亿元，居全国前两位；湖北、湖南等2个省份安排国债超过300亿元；安徽、河南、四川、浙江等4个省份安排国债超过200亿元。分类型看，主要用于以海河、松花江流域等北方地区为重点的骨干防洪治理工程共986.6亿元；包括山洪沟、中小河流和主要支流治理工程及大、中、小型水库（水闸）除险加固在内的其他防洪重点工程1744.0亿元；灌区建设改造和重点水土流失治理工程1115.4亿元；以及灾后恢复重建和提升防灾减灾能力工程1421.6亿元。

　　（三）中央支持标准高

　　为了减轻地方财政配套压力，增发国债支持的水利项目在安排中一次性适当提高相关领域中央财政补助标准或补助比例，加大对地方支持力度，确保项目能够顺利实施。据了解，单个项目申请增发国债资金在内的中央资金可高达80%，同时地方财政配套和项目单位自有资金占比可低至5%。

　　目前，增发国债水利项目资金已全部到位，6月底前项目全部开工，正加快推动项目建设，加快资金拨付使用，加快形成实物工作量。截至8月底，2023年增发国债水利项目累计已完成投资3037.7亿元、完成率57.7%。

　　二、增发国债资金对水利其他融资渠道“挤出效应”分析

　　增发国债资金注入一方面极大地扩大中央水利投资规模，有力缓解了当前水利建设投资缺口，减轻了地方配套压力；另一方面，对中央预算内和中央财政水利发展资金、专项债券、银行信贷、社会资本等其他融资渠道产生了明显的“挤出效应”。

　　（一）增发国债对传统中央资金安排的影响情况

　　“十四五”以来，我国水利建设投资规模显著提升。2021—2023年，中央政府投资用于水利建设规模年均约2159.6亿元，其中中央预算内和中央财政水利发展资金是主要资金来源，年均规模为1482.1亿元，占比超过70%。截至2024年8月底，因5267.6亿元增发国债资金一次性注入，中央政府投资用于水利建设规模高达6857.9亿元，约是“十四五”前三年平均水平的3.2倍，创历史最高水平。虽然国债大幅提升了今年水利中央政府投资规模，但同时，中央预算内和中央财政水利发展资金规模由往年年均1482.1亿元的体量骤降至820.6亿元，减幅达44.6%。

　　（二）增发国债对其他渠道资金影响情况

　　1、非财政渠道落实水利建设投资总量下滑明显

　　从投资总量看，截至8月底，2024年全国共落实水利地方投资规模为4866.7亿元，与去年同期相比，减少2750.8亿元，减幅达36.1%。其中，水利建设项目使用一般债券、专项债券、银行信贷、社会资本规模分别为155.1亿元、680.4亿元、876.9亿元、708.9亿元，比去年同期分别减少了216.8亿元、886.1亿元、833.8亿元、229.8亿元，减幅分别为58.3%、56.6%、48.7%、24.5%。今年水利项目利用专项债券和银行信贷资金规模缩水幅度尤为明显，合计同比减少1720亿元。

　　2、多渠道水利筹资结构发生明显变化

　　从投资结构看，截至8月底，全社会落实水利建设投资中政府投资比重再创新高，达86.5%（其中增发国债资金占51.9%）；相应地，银行信贷比例缩减为7.5%、企业和私人投资等社会资本比例缩减为6.0%。从融资渠道看，“十三五”时期，社会资本平均占比为8.5%左右，“十四五”前三年占比优势持续扩大，平均占比为10.0%左右，且自2022年开始社会资本投入水利项目规模首次突破1000亿元。而今年截至8月底，落实社会资本规模为708.9亿元，占本年落实总投资比例降至6.0%，对比同期减少3.5个百分点。从银行信贷资金看，2022年和2023年，在全年完成水利建设投资连续迈上1万亿元台阶的情况下，银行信贷用于水利建设贡献比例分别为13.3%和16.9%，两年共计完成水利建设投资将近3500亿元。而截至今年8月底，水利落实银行信贷资金仅876.9亿元，占本年落实总投资比例降至7.5%，同比下降9.9个百分点。

　　（三）增发国债对不同地区影响情况

　　从全国层面看，此次增发国债对所有地区都有影响，但“挤出效应”存在差异。对中部地区非财政融资渠道、对东北地区地方政府财政性资金“挤出效应”最明显。中部地区安排增发国债规模普遍较高，规模前10的地区有5个，但这些地区水利建设落实投资中非财政渠道融资水平同比降幅更大，如湖北银行信贷减幅达79%，地方政府专项债券减幅达89%；湖南银行信贷、社会资本同比减幅高达92%、99%；安徽、江西、湖南的一般性债券同比减幅均超过了75%；黑龙江、吉林地方政府财政性资金减幅近80%，辽宁一般性债券减幅达98%。

　　对东部地区“挤出效应”相对偏弱。增发国债支持以京津冀为重点的华北地区灾后恢复重建和提升防灾减灾能力类项目，后期又有超长期国债支持，北京、天津、河北均较为特殊，不具代表性；而分析广东、浙江、江苏、山东、福建的情况，其增发国债资金规模在本地区落实投资的比例均低于30%，广东在利用政府专项债券和社会资本两个方面与去年同期相比规模减少幅度不大（减幅为38.6%和15.5%），银行信贷超过同期，增长5.8%；江苏和山东在银行信贷、社会资本投入方面同比均有小幅增长。

　　西部地区除云南外“挤出效应”影响最低。相对于东中部地区来说，西部12个地区的中央政府投资同比增幅均在全国后列，除云南外的11个地区落实水利投资同比均为正增长，其中6个省区的社会资本融资都有所增长。云南落实水利投资同比减幅居全国之首，其中地方政府专项债券、银行信贷和社会资本三类渠道合计落实资金减幅达205.4亿元，各类同比减幅均高达90%以上。主要原因是受地方防风化债等政策影响，地方政府专项债发行空间达上限，新增融资渠道严重受限。

　　三、正确看待国债资金对当前水利投资结构的影响

　　（一）当前水利融资结构变化原因分析

　　当前阶段全社会水利建设投资结构反周期变化，最主要来自大批量增发国债资金涌入，“挤出效应”明显，原因分析有以下几个方面：一是水利储备项目集中释放。2023年增发国债申报准备周期短，用于水利项目资金规模大，短期内集中消耗各地水利储备项目，导致后续专项债券、银行信贷等渠道储备项目不足；二是资金成本和下达速度优势明显。地方政府在筛选项目时，将本可能利用专项债券资金的在建水利项目和前期工作就绪的水利项目改换渠道用于申报增发国债。三是项目建设能力有限。短时间内大规模开工水利建设项目，对项目施工管理各个环节提出挑战，对于有效利用其他渠道资金带来一定影响。四是国家资金安排政策调整。国家发展改革委综合考虑各地安排的增发国债、超长期特别国债规模，根据实际情况，调整各省分领域地方政府专项债券额度。另外，就专项债券本身，在投向领域方面有所调整，2024年在保障性安居工程领域中新增了城中村改造、保障性住房等支持重点，对本年度水利项目利用专项债券额度也可能造成一定影响。

　　（二）准确研判当前水利投融资形势变化

　　综合来看，当前水利投融资形势存在以下几个特点。

　　1、水利建设资金供需矛盾持续扩大。新阶段推动水利高质量发展，加快完善水旱灾害防御“三大体系”，全面推进国家水网建设，夯实乡村全面振兴水利基础、持续复苏河湖生态环境等各项重点工作亟需开展，建设任务重、资金需求大，供需矛盾突出，资金缺口比较大，需要建立和完善多元化、多层次、多渠道的水利投融资体系。

　　2、后续国债资金用于水利项目建设规模将大幅减少。继增发国债政策之后，2024年政府工作报告提出，从2024年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。据统计，目前水利领域共成功申报2024年超长期特别国债约300亿元，相比2023年增发国债用于水利项目建设资金大幅减少，并且这种情况大概率是常态，需要提前考虑并做好应对。

　　3、国债资金使用容易形成路径依赖。此次增发国债是通过转移支付安排给地方使用，全部列为中央财政赤字，由中央财政还本付息，不增加地方偿债负担，且资金规模大、补助标准高，利好以往一些收益低、公益属性强，融资能力弱的水利项目，各地申报积极性高。从其他渠道融资积极性上来讲，增发国债水利资金的使用容易使地方形成路径依赖，在争取专项债券、银行信贷资金和吸引社会资本方面有所松懈，难以回到原有规模和水平。另外，考虑到地方可腾挪出一定规模资金投向其他拉动效应更大的领域，将进一步挤出水利投资规模。

　　四、对策建议

　　长期来看，水利工程建设任务重、投资需求大、供需矛盾突出，需要想方设法多渠道筹措建设资金，保障项目建设资金需要。

　　一是保持政府投资的稳定性和持续性；

　　二是大力加强项目储备；

　　三是紧跟专项债券发行节奏；

　　四是积极争取银行信贷资金支持；

　　五是积极吸引社会资本。