党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》明确要求“推进水、能源、交通等领域价格改革”。为落实党的二十届三中全会精神，水利部明确提出“建立健全激励约束并重、与水利投融资体制改革相适应的水价形成和动态调整机制”。成本监审作为政府定价程序的重要程序和手段，是深入推进价格改革、完善价格形成机制的前置环节。结合成本监审工作实践，本文深入分析影响供水定价成本核定的重要因素，提出健全水利工程水价形成机制的考虑，以期为深化水价改革提供决策支撑。

　　一、健全水利工程水价形成机制的重要意义

　　水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，在水资源配置中既要更好发挥政府作用，管好那些市场管不了或管不好的事情，又要充分利用好市场机制，发挥对水资源节约、配置的调节作用。健全水利工程水价形成机制是坚持有效市场和有为政府相结合的具体举措，对促进政府管理、保障供水经营者和用水户权益等均有重要意义。

　　（一）健全水利工程水价形成机制是强化政府部门管理的重要内容

　　党的二十届三中全会明确要求，围绕实施国家发展规划、重大战略促进财政、货币、产业、价格、就业等政策协同发力，优化各类增量资源配置和存量结构调整。水资源是支撑经济社会发展的重要基础资源，通过健全水利工程水价形成机制，明确水利工程供水价格构成要素和计算方法，规范定价程序，完善政府定价决策机制，有利于政府管理部门摸清成本底数，制定支撑水利高质量发展的水价政策，引导规范用水行为，促进产业结构调整和绿色产业发展，实现水资源在不同地区、行业之间的优化配置。对服务经济社会发展、水资源管理、生态环境保护等公共政策目标具有重要作用。

　　（二）健全水利工程水价形成机制是推动供水经营者健康发展的必要条件

　　水利工程在经济社会发展中发挥至关重要的作用，为农业灌溉、工业生产、居民生活等提供了稳定的水资源保障。但在生产实践中，部分水利工程水价较低，不能充分反映供水成本和水资源的价值，导致供水经营者收入不足，难以维持工程的正常运行和发展。通过健全水利工程水价形成机制，制定科学的水价政策，有利于保障供水经营者获得稳定的水费收入，提供合理的利润空间。一方面有利于供水经营者建立健全水利工程良性运行长效机制，推动水利工程的更新改造、技术升级和扩大再生产，提高供水服务质量和稳定性。另一方面有利于激励供水经营者创新经营模式，拓展业务领域，提高综合效益和可持续发展能力，更好发挥水利投融资作用，构建多元化、多层次、多渠道的水利投融资体系。

　　（三）健全水利工程水价形成机制是保障用水户合法权益的关键举措

　　党中央始终坚持以人民为中心，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。供水作为水利工作的重要一环，直接与人们的日常生活相连接。通过健全水利工程水价形成机制，实行价格公示制度，有利于提高用水户的参与度和监督权，倒逼供水经营者不断提高供水效率和服务质量。一方面有利于保障用水户合法权益，确保用水户获得安全、稳定、可靠的供水服务，在满足生活需求、保障生产经营、促进社会稳定和推动可持续发展等方面具有重要意义。另一方面有利于引导用水户树立节约水资源的意识，主动采取节水措施，避免水资源的浪费和滥用，为推动全社会节水，提升水资源利用效率，形成节水型生产生活方式，促进高质量发展提供有力支撑。

　　二、水利工程供水定价成本影响因素分析

　　成本监审是政府制定价格的重要环节，对健全水价形成机制具有基础支撑作用。2022年，国家发展改革委会同水利部修订印发《水利工程供水价格管理办法》《水利工程供水定价成本监审办法》（以下简称《供水价格办法》《监审办法》），明确按照“准许成本加合理收益”的方法制定水利工程供水价格，并于2023年启动首批5家中央直属及跨省水利工程成本监审工作，探索确定合理的审核口径、审核规则及科学的定价参数，为下一步完善水价形成机制和动态调整机制提供支撑。在此基础上，2024年国家发展改革委启动第二批6家中央直属水利工程成本监审工作。基于工作实践，本文结合两批11家水利工程成本监审情况，按照重要性原则，将影响供水成本和价格核定的主要因素总结分析如下。

　　（一）固定资产性质及折旧年限

　　固定资产一般是指会计主体为满足自身开展业务活动或其他活动需要而控制的，使用年限超过1年（不含1年）、单位价值在规定标准以上，并在使用过程中基本保持原有物质形态的资产。在进行政府会计制度改革后，事业单位固定资产与公共基础设施分离，在不同科目进行相关资产价值的确认、计量。成本监审核定的固定资产折旧费为广义的折旧费。对于供水经营者而言，固定资产主要包括水利基础设施、房屋及构筑物、专用设备、通用设备等，影响成本监审的主要涉及固定资产折旧费及对应的资产净值。

　　从固定资产的性质看，水利工程建设过程中除了与供水相关的资产外，一般还涉及移交地方交通部门的公路、桥梁等资产，部分供水经营者在监审时并未进行资产价值移交，由于该类资产与供水业务没有直接关联，在监审时进行剥离，剔除对应折旧费。

　　从固定资产的折旧年限看，供水经营者账面折旧年限远低于监审折旧年限，导致监审核定折旧费与账面折旧费不匹配。此外，由于成本监审以历史数据为基准，对于监审周期最末一年转固的新增资产按实际折旧月数进行核定，而该部分资产折旧费在定调价后将按全年计提，导致成本监审核定的折旧费比未来五年发生的折旧费低。

　　从固定资产的资金来源看，由政府补助形成固定资产计提的折旧费需要冲减成本。其中，事业单位供水经营者的公共基础设施折旧费及财政拨款形成的固定资产折旧费均需要冲减，企业供水经营者政府补助补贴形成固定资产折旧费需要冲减。

　　（二）运行维护费

　　《监审办法》明确，运行维护费包括材料费、修理费、大修理费、职工薪酬、管理费用、销售费用、其他运行维护费，以及供水经营者为保障本区域供水服务购入原水的费用。由于相关数据以监审期间经会计师事务所审计或者政府有关部门审核的年度财务报告、会计凭证、账簿为基础，因此账面运行维护费数据相对准确，对成本监审的影响主要发生在相关费用核算期间。

　　从当期发生的费用看，按照《监审办法》，材料费和修理费用合计原则上不得超过监审期内每年固定资产原值期末数平均值的2%。然而近年来极端天气频发，水利基础设施运行维护标准和要求不断提高，特别是遇到自然灾害或其他不可抗力因素时，原有的材料费、修理费上限显然无法满足实际需求。此外，《监审办法》规定大修理费专款专用于工程修理维护，有用于其他用途的，大修理费不得计入定价成本，以往年度计提的大修理费也应当从定价成本中冲减。水利基础设施的大修往往与设备的运行周期密切相关，如果监审周期与大修周期完全重叠，则相应大修理费能够完整体现在账面成本中，否则可能导致某一监审周期大修理费核定结果失真。

　　从跨期发生的费用看，为充分发挥市场机制作用，提高资金使用效率，部分水管单位采取委托第三方管护机构的方式对水利基础设施进行长期运维，由于运维周期较长，双方在签订合同和实际支付相关委托运维费时，也经常横跨多个自然年度，特别是对于监审周期内未签订运行维护合同但已完成运行维护任务的项目，此时相关委托运维费难以暂估入账，账面成本无法反映原则上应由监审周期承担的运行维护费。虽然从长周期看，相关成本费用从下一周期能够得到补偿，但对供水经营者来说，本周期核定的供水成本无法反映真实水平。

　　（三）供水量

　　水量核定是对供水经营者生产能力的直观体现，更是供水成本和水价核定的关键环节。目前，供水经营者向价格主管部门报送的水量按报送口径分主要包括物理口径水量和财务口径水量，其中物理口径水量为供水经营者计量设施读取的供水量，财务口径水量为供需双方实际结算的水量。物理口径水量体现了水利基础设施的实际供水能力，与供需双方签订的协议水量及取水许可量相关，原则上每个供水年度差异较小，而财务口径水量体现了供需双方协商博弈的过程，受用水户当期水费支付能力的影响较大，一般是基于供水收入与价格水平进行倒算的结果。按供水类型分包括农业水量、非农业水量，其中非农业水量中还需明确供水力发电用水量及生态水量。

　　从成本核定层面看，按照匹配性原则，供水经营者发生的与供水业务有关的生产成本和管理费用应当与实际供水能力匹配，因此成本监审一般基于物理口径核定水量，导致核定水量大于实际结算的水量，单方供水成本降低。此外，对既包含发电业务又包含供水业务的供水经营者，在发电成本和供水成本无法直接归集时，需要根据发电和供水收入比进行分摊，此时科学合理的水量才能计算出准确的应收供水收入，才能真实反映供水成本。

　　从价格核定层面看，供水价格按供水业务准许收入除以计价点核定售水量确定，既要准确核定需要定价的水量，还需准确判断对应水量的供水类型，才能制定各类型供水的价格。特别是供水力发电用水和生态用水价格由供需双方协商确定，对应水量需要同步剔除，但实际核定过程中，部分供水经营者只负责将水按时按量供应给用水户，无法准确了解供水类型，导致不同类型供水的水量核定结果存在差异，进而影响最终价格核定。

　　三、完善水利工程水价形成机制的考虑

　　（一）进一步规范固定资产确认和核算；

　　（二）差别化开展水利工程供水成本监审和定价；

　　（三）大力推动水利工程水量精准核定。