近年来，各地纷纷开展水生态产品价值实现探索。例如，2012年浙江与安徽签署“对赌协议”，以水质作为考核标准，开启了地区间横向生态补偿的先河，可视为水生态产品价值实现的最初尝试。今年9月，浙江开化县和德清县分别就开化县下淤村马金溪部分水域和滩地开发游船、露营等项目，以及德清县洛舍漾部分水域开发垂钓中心等项目的经营权进行了市场转化，开创了水利风景区暨幸福河湖生态产品价值交易的先河。此外，水土保持领域在生态产品价值转化方面走在了前列，继2023年12月福建长汀完成首单小流域综合治理水土保持碳汇交易之后，江西上犹县、宁夏彭阳县、陕西延安宝塔区、广西灵川县也纷纷开展了水土保持碳汇交易。浙江安吉和江苏宜兴则依托小流域综合治理，将小流域生态旅游资源开发经营权转让给社会资本，实现了企业有利润、村民能共富、治理可持续的多赢目标。

　　尽管上述地方实践取得了许多有益经验，但从总体上来看，水生态产品价值实现仍处于起步和探索阶段，在价值核算与结果应用、产品确权、转化模式、收益分配与使用等方面仍存在较大的不确定。本文尝试探索水生态产品价值实现关键制度的改革方向，为进一步建立健全水生态产品价值实现机制提供参考。

　　一、建立水生态产品价值核算体系

　　水生态产品价值核算是将水生态产品隐性价值显性化的重要手段，也是水生态产品价值实现的基础。2022年3月，国家发展改革委、国家统计局联合印发《生态产品总值核算规范（试行）》，浙江、山东、北京等省（自治区、直辖市）以及深圳、湖州等城市也印发了生态产品总值核算或评估有关技术规范，湖州市吴兴区发布了《水利工程生态产品价值核算技术规范》，为建立水生态产品价值核算体系提供了借鉴。

　　目前，各地对水生态产品价值核算主要依据生态产品价值核算有关技术规范，尚未形成一套能够广泛达成共识的水生态产品价值核算体系。一方面，水生态产品的概念和内涵在理论层面仍处于研究探讨阶段，包括利用水库、调水工程形成的水域景观等在内的广义水生态产品的划定范围和标准仍需要深入研究。另一方面，水生态产品构成极为复杂，体现在经济、社会、生态、文化等多个方面，包含了森林、草地、农田、湿地、城市等多个领域，并且具有一定的地域性特点，导致水生态产品功能量和价值量测算较为困难。

　　为了科学系统地对水生态产品价值进行核算，一是要确定水生态产品价值转化范畴。可根据实践需要，对天然水生态系统、水利工程、水治理与保护措施等形成的水生态产品进行分类，为价值核算奠定基础；二是要加快制定水生态产品价值核算规范。在总结各地生态产品总值和水生态产品价值核算实践经验的基础上，可考虑根据水生态系统类型、水工程类型等，分类建立价值核算指标体系，明确具体算法、数据来源和统计口径等。有条件的地区，可根据本地区经济社会发展情况，制定统一的价值量核算标准，即一定时期内本地区各类水生态产品单价，以便于核算。三是拓展水生态产品价值核算结果应用范围。探索将水生态产品价值核算结果纳入地方生态系统生产总值（GEP）考核体系，以及纳入各省（自治区、直辖市）党委和政府高质量发展综合绩效评价。以水生态产品价值核算结果为基础，科学评估拟交易的水生态产品价值，作为生态资源权益交易的参考价。同时，推动核算结果在社会资本经营开发融资、生态保护补偿、生态环境损害赔偿、价格评估等其他方面的应用。

　　二、完善水生态产品产权制度

　　《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》（以下简称《意见》）明确提出要“健全自然资源确权登记制度规范，有序推进统一确权登记，清晰界定自然资源资产产权主体，划清所有权和使用权边界”。完善的水生态产品产权制度，是将生态资源转化为可经营生产要素、开展市场化交易以及实施生态补偿的重要前提。

　　基于水生态产品本身的复杂性，有关物质产品或无形的服务在权属管理方面分属不同领域，水生态产品的产权制度体系仍不够清晰。一方面，水生态产品基于生态自身的系统性，具有相对复杂的生态空间结构和多重服务功能，不同类别水生态产品之间相互依存和交叉重叠。另一方面，广义水生态产品的形成依附于自然生态系统和人工系统，在权属管理上，水治理措施形成的资产与天然生态系统形成的生态产品在产权管理实践中经常不一致。此外，水生态产品空间范围认定，以及包括所有权、使用权、经营权等不同类别产权边界划分和确权尚未出台明确的管理办法，在实践中存在缺少法规政策依据的问题。

　　为在实践中顺利推动水生态产品价值实现，要进一步明确水生态产品产权内涵，针对水资源、水域、岸线、水工程以及基于水生态系统、水利工程产生的农林牧副渔等产品，明晰所有权外的其他派生权利，如使用权、经营权、收益权、处置权等等。依法确定河湖管理范围内包括水利工程基础设施产权、水利工程地权和水利工程水权等在内的水利工程产权。借鉴土地、矿产、海域等自然资源产权体系，推动水生态系统内包括水资源、水域、岸线等自然资源分类分层设权，明晰各类权利归属，推进确权登记。建立健全水生态产品产权转化制度，完善使用权、经营权等出让、转让、出租、抵押、作价出资（入股）等权能，规范产权转化程序，为推进水生态产品价值实现奠定产权制度基础。

　　三、健全水生态产品经营开发制度

　　水生态产品价值实现路径可以分为市场机制和非市场机制，从各地实践来看，市场机制包括水生态产业化、水生态权属交易、地区间横向生态补偿、水生态金融化等；非市场机制主要针对纯公益性的调节服务类产品，如气候调节、洪水调蓄等，主要依靠政府财政补偿实现。在市场机制中，水生态产品经营开发，特别是文化服务类水生态产品经营权转让是最为普遍的形式之一。

　　文化服务类产品的经营开发通常是由产权主体向市场主体转让一段时期内的水生态产品经营权，但水生态产品经营开发制度仍存在不完善之处。地方上，浙江丽水、广东鹤山、江西宜黄等地逐渐开始探索河道经营权等水生态产品相关权利确权与转让，但尚未形成可供全国推广的成熟制度。水生态产品开发经营市场不成熟，供需双方在产品流动方向、数量方面尚未实现精准对接，企业和其他社会主体难以及时获取信息，参与不足，经营开发路径单一，产业化的水生态产品开发路径尚未形成。

　　为规范水生态产品经营开发，需要进一步探索完善相关管理制度。水生态产品价值实现的基础是天然水生态系统或投资实施的水利项目形成的水生态产品，可参考《基础设施和公用事业特许经营管理办法》对公共事业特许经营管理规定，借鉴《中华人民共和国海域使用管理法》海域使用权管理办法，建立水生态产品经营权管理制度，由各级水行政主管部门按照管理权限承担相关开发经营项目管理职责，涉及其他领域管理权限的，同时征求有关部门意见。进一步明确水生态产品价值转化项目经营管理办法，包括不同类型可供开发经营的水生态产品内容，鼓励社会资本参与水生态治理与保护并取得水生态产品开发经营权。

　　四、健全水生态产品收益分配制度

　　水生态产品收益分配制度是保障水生态产品价值持续转化的基础。《意见》指出，加快完善政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径。这意味着不仅需要实现绿水青山向“金山银山”的转化，更重要的是需要“金山银山”对绿水青山的反哺，保持绿水青山的可持续发展，要营造出企业有利润，老百姓有好处，水生态保护工作有投入的良好氛围。

　　从实践来看，许多地方在实际意义上已经成功实现了水生态产品价值转化。如，有些地区通过水库生态养鱼提高了生态特色鱼产品附加值；有些地区通过水土保持措施以及农田水利建设提高了农业林业产量，为农民增产增收；有些地区通过河道水生态环境治理，促进周边生态旅游、康养等文旅产业发展。然而，从激励角度来看，水生态产品价值转化收益反哺机制仍需进一步的政策支持。除浙江、江苏、安徽等明确以生态产品价值转化模式落地的项目，明确提出将部分收益或者前期投入用于水治理外，绝大多数地方极少有将收益真正反哺到水生态保护工作，水生态产品价值转化收益继续推动水生态保护工作的良性自我运行机制仍不健全。同时，根据现行的财税政策，依托国有资源资产获取的收入需要全部纳入政府预算管理，以政府为主体开展的水生态产品价值转化收入也需要纳入政府预算管理，以水生态保护与治理为主、与水生态产品价值转化密切相关的转移支付资金分配机制有待完善。

　　因此，需要进一步完善水生态产品收益分配机制，注重收益反哺，在水生态产品价值转化项目设计阶段，明确水生态产品价值转化部分收益或前期投资用于水生态治理，以及流域内村庄基础设施改善和村民创收共富等。纳入政府预算管理的收入，推动建立与水生态产品价值供给与转化挂钩的资金分配机制。立足水生态相关生产要素价值，因地制宜推进经营权有偿取得，为市场化交易创造前提。发挥价格杠杆作用，按照“准许成本加合理收益”方法，区分经营者类别和性质，推动差别化定价。运用价格杠杆鼓励和引导社会资本参与水生态保护与治理工作，为扩大市场化融资规模创造条件，盘活存量资产。

　　建立健全水生态产品价值实现机制是水利领域落实全面深化改革任务的重要举措，必须深刻认识实现水生态产品价值的重要意义，科学把握推动水生态产品价值实现需要坚持的原则性问题，建立健全水生态产品价值实现关键制度，加强部门协同，强化金融支持，营造出全社会参与的良好氛围，真正将绿水青山转化为金山银山。