党的二十届三中全会明确提出要深化自然资源有偿使用制度改革。水资源有偿使用制度是自然资源有偿使用制度的重要组成部分。《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）明确规定了国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。根据《水法》有关取水许可制度的要求，国务院于2006年颁布实施了《取水许可和水资源费征收管理条例》（以下简称《条例》），对于符合《条例》规定的取水单位或者个人，水行政主管部门通过行政许可的方式无偿授予其取用水资格。获得取水许可资格的单位和个人同时要缴纳水资源费，但不需缴纳水资源使用权出让金，属于“无偿取得、有偿使用”。在这种取用水制度下，水资源管理实践中一定程度存在用水权“得而不用，用而不得”的矛盾，影响水资源的高效利用和用水权交易的深入推进。随着全社会对水资源价值认识的不断深化和重视，有必要探索推进用水权有偿取得，尝试开展水资源“有偿取得、有偿使用”。

　　一、用水权无偿取得对推进用水权市场化改革的影响

　　用水权有偿取得，通常是指取水单位或个人以有偿的方式获得水资源使用权的行为。具体来说，水行政主管部门将取用水权通过行政许可赋予用水户时，由取用水单位或个人向政府缴纳水资源使用权出让金后获得水资源使用权，其核心是按照“水资源是稀缺资源，水资源占用有价”的理念，形成反映水资源稀缺程度的价格体系和交易市场。但是，根据《水法》和《条例》规定，现阶段我国政府通过水行政许可将水资源配置到用水户的过程，尚处于无偿取得阶段，一定程度上影响着水利行业竞争性环节市场化改革进程，探索推进用水权有偿取得显得十分紧迫而必要。

　　（一）无偿取得的用水权影响水资源国家所有权价值的充分实现

　　在市场经济条件下，要使水资源国家所有权在经济上真正实现其价值，必然要求水资源国家所有权与使用权的相对分离。全民所有自然资源有偿使用制度改革的重要目的之一是在经济价值上充分实现国家对自然资源的所有权。我国水资源属于国家所有，水资源的国家所有权在水资源开发利用过程中，通过取水许可实现水资源国家所有权和使用权的分离，用水户由此获得水资源的使用权。与之对应，用水户在申请获得水资源使用权的同时，理论上应支付相应的权利对价，以确保国家水资源所有权价值的对等实现。但是，在当前取水许可制度框架下，用水户通过水行政主管部门的行政许可获得用水权，取水单位和个人只需要缴纳水资源费（税），反映水资源使用权对价的水资源使用权出让金没有在相关制度里面予以要求并体现，水资源国家所有权未能得到充分实现。可以说，用水权有偿取得制度的缺失，使得水资源国家所有权经济价值的“充分实现”面临着制度瓶颈。

　　（二）无偿取得的用水权影响用水权交易市场的培育和发展壮大

　　用水权交易市场是实现水资源使用权分配与再分配的市场分配手段，水资源的稀缺性和使用上的排他性、竞争性，决定了在政府向用水户出让用水权的初始分配以及用水户之间转让用水权的再次分配环节，都应充分发挥市场机制作用。根据《水权交易管理暂行办法》等规定，目前用水户只能对通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约的水资源量实行有偿转让；对于单位或者个人通过申请获得的取水权，原则上不能转让，其原因之一在于相关单位和个人是无偿获得取水许可资格，若允许无偿取得的用水权开展市场化交易，将会在事实上形成国有资产流失。同时，受当前无偿取得的取水许可制度等的限制，实践中存在有些取用水户保有大量剩余用水指标不能转让、有些取用水户因没有相应的用水指标不能扩大再生产的尴尬局面。另一方面，随着用水权市场化交易实践的日趋活跃，用水户的新增用水需求既可通过用水户间有偿转让获得，也可通过向政府无偿申请取水许可获得，会导致同一地区可能出现用水权取得“双轨制”，不利于维护市场公平，影响用水权交易市场的进一步激活。因此，探索推进用水权有偿取得，明确用水户通过缴纳水资源使用权出让金的方式获得用水权，将是推进水利行业竞争性环节市场化改革的有效举措，有利于培育和发展壮大用水权交易市场。

　　二、探索推进用水权有偿取得已具备较好的改革基础

　　（一）国家推进自然资源有偿使用制度改革的政策契机

　　党的十八大以来，国家在自然资源资产管理体制改革方面作出了一系列决策部署，将自然资源资产产权制度建设作为生态文明建设的重要内容。2015年，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》明确要求“全面建立覆盖各类全民所有自然资源资产的有偿出让制度，严禁无偿或低价出让。”水资源是自然资源的重要组成，国家对于水资源的有偿出让对应用水户有偿取得水资源的权利，为用水权有偿取得提供了重要依据。2016年，国务院《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》进一步提出要“完善水资源有偿使用制度”。党的二十届三中全会强调“推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革” ，“健全自然资源资产产权制度和管理制度体系，深化自然资源有偿使用制度改革”。从国家对自然资源有偿使用制度改革要求看，探索推进用水权有偿取得，推动水资源逐步向“有偿取得，有偿使用”阶段发展，成为更好实现国家作为水资源所有权人的权益、保障取用水户行使完整水资源使用权，加快健全完善水资源有偿使用制度的关键环节。

　　（二）地方探索推进用水权有偿取得的实践经验

　　2022年，李国英部长在推进“两手发力”助力水利高质量发展工作会议上强调，在条件具备的地区探索用水权有偿取得，一些地方积极开展了用水权有偿取得先行先试探索。宁夏以工业用水户为重点，探索通过缴纳用水权有偿使用费获得用水权的“有偿取得”新模式，对新改扩建工业项目用水权全面实行有偿取得，原则上在用水权交易市场公开竞价购买，存量工业企业中无偿取得用水权的，认可其业已取得的用水权资格，但要按照基准价、分年度补缴用水权使用费。自2021年实施用水权有偿取得制度以来，全自治区累计征收工业用水权有偿使用费2.84亿元，主要用于用水权收储、水利基础设施建设及运行维护、水资源管理与保护、节水改造与奖励等，形成了良性的资金征收使用机制。2023年，北京、贵州等地也相继制定用水权改革政策文件，将用水权有偿取得作为探索内容，研究用水权价值基准价格、有偿使用费征收方式和使用用途等，积极稳妥推进用水权有偿取得。地方的改革虽大多处于起步阶段，并面临着一定的上位法律和制度约束，但探索以有偿的方式获得水资源使用权，对于更好体现水资源稀缺价值，调节水资源供需关系，促进水资源向更高效率、更高效益用途流转，具有重要的实践意义。

　　（三）土地、矿产等领域制度设计的有益参考

　　目前，土地资源、矿产资源和排污权有偿取得制度已较为成熟完善。对于土地资源，国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者在土地契税之外向国家支付土地使用权出让金。此外，土地资源还可通过国有土地租赁、作价入股等方式有偿取得。对于矿产资源，在矿业权出让环节，国家基于自然资源所有权出让探（采）矿权，依法收取国有资源有偿使用收入；在矿业权占有环节，将探矿权、采矿权使用费整合为矿业权占用费，根据矿产品价格变动情况和经济发展实行动态调整；在矿产资源开采环节，从价计征资源税，并与反映市场供求关系的资源价格挂钩，建立税收自动调节机制。

　　排污权方面，国务院办公厅于2014年出台《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，要求试点区排污单位在缴纳使用费后获得排污权或通过交易获得排污权，同时赋予排污单位在规定期限内对排污权使用、转让和抵押等权利，有偿取得排污权的单位还应依法缴纳排污费等相关税费。初步统计显示，目前我国已有28个省级行政区开展了排污权有偿取得探索，截至2021年底，全国排污权有偿使用和交易总金额为245亿元，其中一级市场排污权有偿取得占全国排污权有偿取得和交易总金额比重达72%。推行用水权有偿取得，参照其他自然资源必须缴纳一定资源使用权出让金才能获得开发利用自然资源的资格，有利于进一步健全完善水资源有偿取得和使用制度，符合自然资源有偿使用制度改革的要求。

　　三、坚持分类实施、分步推进的改革策略

　　与我国土地、矿产、排污等领域已实行的“有偿取得、有偿使用”制度建构相比，用水权有偿取得尚处于探索阶段，必须充分考虑水资源的特殊属性、取用水的复杂性以及制度衔接性，分类分步推进。

　　（一）区分用水行业重点推进

　　水资源是基础性的自然资源，在满足经济需要之外还承担了重要的生态功能、安全功能。因此，探索推进用水权有偿取得不能简单地全面铺开。对于农业、生态等事关粮食安全、生态安全的用水需求，应充分考虑其公益属性给予基本保障，现阶段用水权有偿取得制度实施重点应集中在工业企业、服务业等经营性用水。对直接从江河、湖泊或地下取用水资源的工业企业，以及从公共供水管网取用水的工业企业，应全面实行用水权有偿取得；对于农业灌溉、居民生活用水宜暂免缴纳用水权有偿取得费用，后续根据经济社会发展形势、经济主体可承受能力酌情决定是否缴纳或部分缴纳；对于用水大户或农业合作社等集约化经营种养业，用水权有偿取得费用征收与否可由各地区结合实际情况自行确定。

　　（二）区分存量增量稳妥推进

　　考虑目前通过取水许可无偿获得行政分配水资源的方式符合现行法律规定，在现行制度框架下，应区分新增和存量稳妥推进用水权有偿取得。对于新建、改建、扩建项目或用户新增合理用水需求，应要求有偿取得，用水户新增用水需求原则上应通过向政府缴纳水资源使用权出让金，从区域预留的用水指标、区域新增用水指标中获取，或从政府无偿收回的闲置取用水指标中获取，还可以通过用水户间交易有偿取得新增用水权。对于既有已通过水行政许可无偿取得的用水权，坚持“法不溯及既往”原则，在有效期内不要求补交水资源使用权出让金；但是，这些无偿取得的用水权在水行政许可期限到期后，在申请延期或者重新申请取水许可时需要交纳水资源使用权出让金，用水单位或者个人也同时享有用水权转让、抵押、收益等权利。

　　（三）区分取用水情况协调推进

　　推进用水权有偿取得，应充分考虑实践中取用水复杂情况，针对既取又用的用水户、只取不用的水库等公共取水工程两类情况，要明确用水权有偿取得费用征收环节，避免重复征收。对于既取又用的用水户，取用水为同一环节，用水户通过支付水资源使用权出让金获得取水许可证。对于取水用水环节分离的水库等公共供水工程，有两种征收方式：一是从公共供水工程取水的单位（比如自来水厂）征收，该取水单位将水资源使用权出让金计入供水成本；二是直接在用水环节对终端用水户征收，即用水户通过缴纳用水资源使用权出让金获得用水权。考虑到有偿取得制度设计的初衷以及与工程供水价格改革衔接性，当前及未来较长一段时期建议用水权有偿费用征收选择第一种方式；随着社会和人们对水资源价值认识的不断深化以及水价改革的逐渐深入，在条件成熟时也可考虑选择第二种方式征收。

　　四、相关政策建议

　　探索用水权有偿取得是一项系统工程，需要按照国家自然资源有偿使用制度改革的方向，进一步健全相关法规制度、建立价格标准体系、夯实基础保障、选择有条件的地区先行先试。

　　（一）健全相关法律法规和配套制度；

　　（二）建立用水权有偿取得价格标准；

　　（三）夯实用水权有偿取得基础保障；

　　（四）鼓励和指导有条件的地方先行先试。