水利工程是民生工程、发展工程、安全工程，我国拥有世界上规模最大、范围最广、受益人口最多的水利工程体系。根据2023年全国水利发展统计公报，我国已建成各类水库94877座，5级及以上江河堤防32.5万公里，5立方米每秒及以上的水闸94460座。保障水利工程安全运行对于保护人民生命财产安全、满足生产生活用水需求、促进经济社会高质量发展具有十分重要的意义。近年来，一方面，极端水文事件频发、水利工程设施老化失修等对水利工程安全运行带来严峻考验；另一方面，水利高质量发展提出全面提升水旱灾害防御能力、水资源节约集约利用能力、水资源优化配置能力、江河湖泊生态保护治理能力，对水利工程运行管理提出了更高要求。研判水利工程运行管理面临的形势，分析存在的问题，提出进一步提升管理水平的建议，十分必要。

　　一、水利工程运行管理面临的新形势

　　（一）极端水文事件频发增加运行管理难度

　　IPCC第六次评估报告指出，全球气候变化已经显著改变了全球水循环过程，强降水、洪水及干旱等极端水文事件发生频率升高。第四次气候变化国家评估报告指出，未来中国气候将变暖变湿，高温热浪和强降水等极端事件将频发强发。超过水利工程设计标准的极端水文事件频繁出现、旱涝急转事件的发生，极大增加了水利工程运行管理的难度，例如今年7月发生在湖南的强降雨导致华容县洞庭湖堤防决口，8月发生在辽河流域的强降雨导致老哈河发生溃口，造成经济社会的巨大损失。同时，在推动高质量发展的背景下，供水、发电、灌溉、生态、航运等各方面需求也对水利工程运行管理提出更高要求，水利工程运行管理是一个复杂的系统工程，需要统筹各方需求和利益，实现综合效益最大化。

　　（二）水利工程长时间运行老化增加安全风险

　　由于我国各大流域水利工程体系已逐步完善，水利工程基础设施逐渐面临从“大基建时代”向“大维修时代”转变的形势。我国大量水利工程兴建于上世纪60—70年代，随着运行时间的增加，标准偏低、功能弱化等问题逐渐显现，水利工程面临设备老化损坏、坝体渗漏变形、白蚁侵蚀、水库淤积等一系列问题，数量巨大的小型水利工程老化失修，在面对洪水冲击时存在较大安全风险。而且，水利工程长期运行后，除险加固及日常运行管理成本大幅增加，受财政压力的影响，基层水利工程维修养护资金不足，存在较大的经费缺口，给水利工程安全运行带来不小的安全隐患。随着新一代信息技术和人工智能的飞速发展，水利工程运行管理也面临巨大的变革和机遇，需要积极推动水利工程运行管理与先进信息技术、工业技术、管理技术相融合，提升水利工程现代化、智慧化管理水平。

　　（三）水利工程管理体制机制需要改革创新

　　2023年，我国水利建设投资11996亿元，创历史新高。随着引江济淮工程、珠三角水资源配置工程等建成运行以及国家水网体系不断完善，水利工程管理需要加快适应新形势新变化。由于水网工程、大型水利枢纽工程等投资建设主体的多元化，往往涉及不同的流域和水行政区划，权属和管理职责如何划分是需要重点解决的问题。除此之外，水利工程管理涉及水利、能源、交通运输、住房城乡建设、生态环境、自然资源、农业农村等不同行业主管部门，管理层级多，管理侧重点和标准也不统一，需要进一步深化水利工程管理体制机制改革，理清管理事权、理顺管理体制，充分发挥各部门和不同层级单位的优势，实现水利工程安全高效运行。

　　（四）水利工程的经济效益有待进一步发挥

　　水利是国家经济的命脉，一方面，水利工程在保障国家水安全，促进经济社会发展方面发挥着重要的作用；另一方面，历经多年工程建设，水利领域积累了水库、水电站、引调水工程等大量优质的固定资产，如何用好这些资源，充分发挥水利工程经济效益，为经济发展注入新的活力，是水利工程运行管理面临的新课题。另外，水利工程在生态、文化旅游方面的价值还有待充分挖掘，通过积极发展涉水经济，推动水利工程生态产品价值实现，既可以满足人们对美好生活的需求，又可以提升水利工程经济效益、社会效益和生态效益，促进经济社会高质量发展。

　　二、水利工程运行管理方面存在的问题

　　（一）水利工程确权划界方面

　　水利工程确权划界是加强水利工程运行管理的基础，目前，部分水利工程管理范围内土地确权存在一定困难。一是水利部门在推进水利工程划界过程中，由于自然资源、交通、生态环境等部门已率先完成行业规划红线绘制上网工作，且与水利工程划界存在较多重叠，导致确权划界工作推进阻力巨大。例如，堤防管理范围内农田被自然资源部门划作基本农田；部分水库管理范围被林业部门纳入生态保护红线；部分大中型水库由于历史原因未完成征地，其划定的管理范围难以满足水库正常拦蓄洪水要求，导致水库防洪功能无法正常发挥。二是对于目前新建的大量引调水工程，大部分采用埋地管道或箱涵、渠道、渡槽等形式，穿越城镇、农田、村落、河道、桥梁、道路等，协调水利工程管理保护和用地开发存在一定的困难。

　　（二）水利工程管理体制机制方面

　　目前我国大中型水利工程管理体制已逐渐完善，而数量众多的小型水利工程还存在不少问题。一是管理权责不统一，地方大量小型水利工程存在产权、使用权属村集体，管理权和管理责任归镇（街道）的情况，村集体将水库承包给个人经营，导致相关规定难以有效落实，存在水库超汛限水位运行、岸线违规搭建棚舍、水产养殖污染水质等问题。二是由于历史遗留问题，部分水利工程管理范围内存在民用建筑物，由于民用建筑物产权清晰甚至早于水利工程建设，水利部门按照有关规定对水利工程进行管理和限制使用时，往往与居民存在用地争议。三是目前推进小型水库物业化管理工作还处于探索阶段，对管理机构类型、资质等没有明确规定，部分小型水库管理单位在洪水、台风等极端天气情况下应急抢险能力不足。四是对于碧道工程、跨流域调水工程等新建水利工程，后续运行管理方面具有一定的特殊性，缺少相关的制度规定，需要提供政策方面的支持和依据。

　　（三）水利工程生态产品价值实现机制方面

　　目前，水利工程生态产品价值实现机制还处于探索阶段。一方面，国家发展迫切需要培育新的增长点，水利工程也需要通过优化资源配置、提高自身造血能力，维持正常运转，提升管理水平。另一方面，水利工程经济效益发挥还存在“一管就死、一放就乱”的问题，过分追求经济效益也会影响水利工程综合效益的发挥，影响工程安全运行。例如，对于水库汛限水位，出于安全考虑设计一般偏于保守，部分严重缺水地区存在调整水利工程汛限水位的需求，但是如何平衡供水、发电等综合效益和水库防洪风险之间的关系，是目前需要重点解决的问题。除此之外，对于水利工程管理范围经营活动，由于涉及不同的管理部门，往往难以协调，而且有关责任单位出于安全考虑容易“一刀切”禁止有关经营活动开展。

　　（四）水利工程管理支撑保障方面

　　水利工程具有公益性特征，部分水利工程运行管理单位经费保障不足，对于供水、灌溉等非公益性功能，其经营收入也往往难以覆盖管理支出，造成水利工程运行管理方面的困难。目前，部分地区水利工程“重建轻管”思想依然存在，对基层水利工程管理队伍建设工作重视不够，管理人员老龄化严重，导致各项制度执行不到位、管理效果不理想、整改落实不彻底等问题，水利工程管理信息化、智慧化程度不高。另外，水行政执法力度有待进一步增强，由于水利工程数量众多，各级水政执法力量薄弱，难以有效覆盖全部基层水利工程管理范围，并且相较生态环境、自然资源等领域，水行政执法力度不够强硬，处罚金额相对较少，导致违法成本很低，威慑力不足。

　　三、提高水利工程运行管理水平的建议

　　（一）完善水利工程管理法律法规体系；

　　（二）进一步推进水利工程确权划界；

　　（三）创新水利工程管理体制机制；

　　（四）鼓励和规范水利工程经济价值实现；

　　（五）强化水利工程管理支撑保障。