0 引言
我国洪涝灾害频繁而严重，主要江河河道泄洪能力普遍不足。1949年以来，针对我国主要江河洪水峰高量大的特点，根据当时沿河保护区的经济社会情况、防洪标准及洪水出路的总体安排，相继在中下游平原地区的湖泊洼地规划建设了一批蓄滞洪区。目前列入《国家蓄滞洪区修订名录》的国家蓄滞洪区有98处，其中长江流域44处、淮河流域21处、海河流域28处、黄河流域2处、松花江流域2处、珠江流域1处。根据《全国蓄滞洪区安全建设规划》，按照蓄滞洪区在流域防洪体系中的地位和作用、所处的地理位置、调度权限及蓄滞洪区的运用标准等因素，分为重要蓄滞洪区33处，一般蓄滞洪区45处，蓄滞洪保留区20处，涉及北京、天津、河北、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、吉林、黑龙江和广东13个省（直辖市），蓄滞洪区面积3.4万平方公里，蓄洪容积约1090亿立方米，耕地约180.89万公顷。
蓄滞洪区是我国流域防洪减灾体系的重要组成部分，在防御历次流域大洪水中都发挥了不可替代的作用，基本保障了江河中下游重要城市和重要防洪地区的安全。据统计，1950－2021年，98处国家蓄滞洪区中有66处蓄滞洪区共启用424次，累计蓄滞洪量1400多亿立方米。在我国人多地少的基本国情下，蓄滞洪区也为解决上千万人口的基本生存问题发挥了重要作用。
在蓄滞洪区设置初期，大部分区内人口稀少，经济落后，分蓄洪水时造成的损失相对较小，分洪与发展的矛盾并不十分明显，蓄滞洪区启用较为顺利。但随着经济社会发展，人口不断增加，天然湖泊洼地逐渐被围垦和侵占，蓄滞洪区内土地开发利用程度不断提高，致使蓄滞洪区分蓄洪水与保障区内居民生命财产安全、发展经济之间的矛盾越来越突出，蓄滞洪区运用决策难度不断加大。这些问题和矛盾如果得不到及时解决，一旦发生流域性大洪水，蓄滞洪区的防洪功能将不能正常发挥，削弱流域的整体防洪能力，而且会遗留许多社会问题，甚至影响社会稳定。
但同时应该看到，经过70多年的努力，特别是经过20世纪50年代和90年代中后期以来的大规模投资建设，我国的防洪体系和防洪能力得到极大的完善和提高，国家实力的增强，技术的发展及新时期增进民生福祉、乡村振兴和绿色发展等战略措施的贯彻执行都为蓄滞洪区问题的渐进解决提供了客观条件。
本文通过大量调研和数据分析，系统梳理了蓄滞洪区现状问题及原因，客观分析解决蓄滞洪区问题的条件变化，针对性地提出对策措施建议，为加强蓄滞洪区建设管理，保障蓄滞洪区防洪功能，提高蓄滞洪区居民生产生活水平，妥善解决分蓄洪水与经济社会发展矛盾提供参考。
1 蓄滞洪区存在的问题及原因分析
1.1 分蓄洪工程建设滞后，难以适时、适量启用，影响蓄滞洪区防洪功能的有效发挥
全国98处国家蓄滞洪区共建有围堤7052.97公里，将近半数蓄滞洪区围堤存在高程不够、断面不足、险情隐患多等问题。有的围堤设计标准低，堤身单薄矮小，也有相当数量的已建成围堤、隔堤未达到设计标准。有的围堤修建时间较长，加之风浪侵蚀或地面沉降因素，致使堤身下沉，堤顶高程普遍不足。规划加高加固和新建的围堤、隔堤进展都较为缓慢。截至2020年，尚有25处蓄滞洪区存在围堤或分区隔堤不封闭的问题，其中海河流域最为严重，28处蓄滞洪区有20处围堤或分区隔堤不能满足蓄洪运用条件，一旦蓄洪运用，极可能发生溃决，既影响蓄滞洪区的分区运用，还可能淹没周边防洪保护区。
在分蓄洪控制工程建设方面，45处蓄滞洪区建有进洪闸，50处蓄滞洪区建有退洪闸。未建进退洪闸的蓄滞洪区多以自然溃堤或人工爆破方式进洪，口门大小、进洪量和进退洪时间都难以控制。已建成的进退洪设施也存在水闸设备较老化、启用不便等情况，难以满足及时、适量分洪削峰的要求。
2009年国务院批复实施了《全国蓄滞洪区建设与管理规划》，各流域也分别编制了本流域的蓄滞洪区安全建设与管理规划，均安排了围堤、隔堤及进退洪控制设施的建设。从目前的实施情况来看，大部分流域蓄滞洪区建设进程与规划确定的目标任务还存在较大差距。建设资金投入不足是规划实施滞后的最主要原因，蓄滞洪区工程建设中央与地方资金投入比例一般是1∶1，省级和项目所在的县（市）均需按比例配套资金。由于蓄滞洪区所在县（市）大多经济发展相对落后，多年来受蓄滞洪区“帽子”的影响，财政收入有限，地方配套出资开展建设无异于让其“花钱给自己买棺材”，投资积极性普遍不高，配套资金难以足额到位，直接影响区内工程建设实施及后期维护。另外，蓄滞洪区工程建设的耕地占补问题也导致项目实施困难。国家耕地保护政策严格，蓄滞洪区多处于平原区域，补充耕地指标稀缺，而市场购买指标价远超概算，资金缺口较大。长江流域、淮河流域、珠江流域等均存在蓄滞洪区防洪建设项目的耕地占补平衡问题，严重影响了蓄滞洪区有关项目的报批建设。
1.2 安全设施不足，区内居民缺乏安全保障，启用撤退转移人口多、损失大、成本高
尽管历经多年的投入和建设，目前蓄滞洪区已经形成了一批安全区、安全台、撤退路等安全设施，保障了行蓄洪时部分群众的生命财产安全，但整体上来看，蓄滞洪区安全设施仍严重不足，安全建设已是目前蓄滞洪区建设的最短板。大部分蓄滞洪区居民在行蓄洪时无就地安全设施庇护，需要临时撤退转移。即使在蓄滞洪区运用频繁、安全建设落实相对较好的淮河流域，仍有56万人在行蓄洪运用时需要撤退转移，占淮河流域蓄滞洪区总人口的21.2%。这种大规模的人口紧急转移不仅耗去了政府和社会巨大的人力、物力、财力，而且给行蓄洪区居民的生产、生活带来了极大困难，无法对区内群众生产生活条件的持续改善形成有力保障。
为了避免蓄滞洪区运用时人口的大规模转移，我国在各大流域相继持续实施了居民迁建工作，但效果并不理想。据调研，居民搬迁意愿最主要受搬迁补贴和安置点区位因素的影响。目前各流域迁建标准不一，但整体偏低，如长江流域洞庭湖区钱粮湖、共双茶、大通湖东三大垸居民迁建标准按每户3.3万元补助政策执行，而据湖南省典型调查，按照不降低居民现有楼房居住面积水平并完善集中安置区基础设施的原则测算，人均补助需10万元。淮河流域安徽省的居民迁建根据中央和安徽省最新补助政策，直接建房外迁安置补助9.32万元/户，迁建新建庄台、保庄圩安置补助5.62万元/户。按人均建房面积30平方米分析计算，户均居民迁建安置费用需16.8万元/户，目前执行的迁建补助标准也远低于测算所需额度。由于补助标准低，大部分居民需要借债或者贷款在安置点建房，居民的经济负担加重。另外部分安置点区位不佳，水电气和交通等基本设施没有同时到位，也影响到居民的搬迁意愿，居民迁建实施难度很大。
1.3 蓄滞洪区经济发展整体偏低，区内群众生产、生活条件普遍较差
据统计数据，蓄滞洪区经济发展水平整体偏低。各流域蓄滞洪区2019年人均GDP38283元，远低于全国人均70607元的水平。淮河流域蓄滞洪区的人均GDP尚不及全国人均水平的一半。与周边地区相比，98处国家蓄滞洪区中共有64处蓄滞洪区人均GDP小于其周边人均GDP。在运用频繁的蓄滞洪区内，居民收入低、生产生活条件普遍较差，以淮河流域为例，2020年安徽全省常住居民人均可支配收入为28103元，而沿淮有蓄滞洪区分布的阜南、颍上、霍邱等县的人均可支配收入仅为18000～21500元，这与其内蓄滞洪区频繁运用、经济发展受限存在直接关系。庄台是蓄滞洪区内最主要的避洪设施之一。大部分庄台之上建筑毗邻、人畜混居、拥挤肮脏，公共设施严重缺乏，道路交通、水利等基础设施建设缓慢，不仅生活环境恶劣、条件艰苦，甚至连基本的卫生条件也无法保证。蓄滞洪区经济和社会条件落后的原因在于这些蓄滞洪区所在区域的经济总体水平不高，缺乏区位优势，加之蓄滞洪区的定位使其发展受限，水患与落后的地方经济局面互为因果，使得蓄滞洪区的经济发展和人民生活难以走出非良性循环。
1.4 城市周边蓄滞洪区人口增速快，部分蓄滞洪区产业发展迅猛，人水争地矛盾突出，决策运用愈来愈困难
蓄滞洪区设置初期，区内人口较少，蓄洪运用时人员转移避洪的任务较轻，灾害损失也轻。随着近几十年经济社会的总体发展，部分蓄滞洪区，尤其是一些区内有城镇或在城市周边的蓄滞洪区，人口未得到有效控制，大量增长。随着城市的扩张，在原城镇周围新建了经济开发区、科技园、甚至住宅区。据统计，2000－2018年蓄滞洪区建设用地面积增加显著，从27.16万公顷增加到36.69万公顷，增长约35.1%，占国家蓄滞洪区面积的比例由7.99%上升到10.79%，其中建设用地面积增加较大的区域主要集中在城市周边蓄滞洪区。有的蓄滞洪区内还分布大量的能源、交通、调水、电信等国家重要的大型基础设施，亦有污染严重的工厂及其仓储分布其中，一旦启用，洪灾损失严重，社会影响巨大，启用越来越困难。
以长江流域东西湖蓄滞洪区为例，其面积占到武汉市东西湖区的90%。60多年前，该区十年九淹，一片水乡泽国。从1957年实施围垦工程至今，东西湖从荒湖到良田，从国有农场到开发园区，从台商投资区到国家级经济技术开发区，目前已成为武汉临空经济技术开发区。2019年东西湖区常住人口60.13万人，GDP达1351亿元，人均GDP22.46万元，位列武汉市第3，10年间人口增加33%，GDP更是增长了4.87倍，处于武汉市经济增幅第1位。据有关计算分析成果，东西湖一旦分洪运用，其经济损失约为390亿元（按2011年地区经济发展水平推算），经济发展与蓄洪运用的矛盾日益突出。其他如长江流域的荆江分洪区、武湖、涨渡湖，海河流域的小清河、贾口洼、恩县洼，淮河流域的寿西湖等蓄滞洪区也存在类似情况。
1.5 政策法规体系不系统不健全，分散的管理体制导致蓄滞洪区管理薄弱
在法规体系建设方面，《中华人民共和国防洪法》对蓄滞洪区的启用、安全建设、人口控制和补偿救助原则等做了基本规定，由国务院办公厅转发的部门文件《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》《关于蓄滞洪区安全与建设指导纲要》，前者仅是一个指导性意见，对很多问题并没有做出具体的、详细的和有约束性的规定。后者重点仍然集中在指导蓄滞洪区的安全工程建设、启用及安全撤退等水利工程措施方面，且2016年已被国务院宣布失效。而其他的政策和法规，除《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》以国务院令的方式发布外，多为部门规章制度，层级比较低，涉及面窄且约束力弱。由于缺乏系统完善的政策法规体系，难以实现对蓄滞洪区的有效管理。
蓄滞洪区的管理体制是相对分散的，即不同的机构承担不同领域的管理职责。如蓄滞洪区的设立、废除和相关工程建设规划由流域机构和水行政主管部门负责，蓄滞洪区的堤防、进退洪闸等防洪工程管理由各级水行政主管部门或河道管理机构负责，蓄滞洪区的启用及行蓄洪时居民安全撤退方案的制定和实施由防汛指挥机构及各级政府负责，行蓄洪灾害补偿方案的制定和实施由流域机构和相关地方政府负责；安全设施的管理一般由乡政府和当地居民负责；蓄滞洪区的人口、生产等社会经济管理由地方政府负责。由于各部门的管理目标不完全一致，分散多头管理容易导致各部门利益和矛盾的冲突。加上蓄滞洪区管理涉及诸多跨部门跨地区的事项，使其对管理的综合协调功能要求较高，协调工作的难度也较大。
1.6 部分蓄滞洪区功能定位多样化，对防洪工程布局等提出新的需求
近几年，部分蓄滞洪区正在探索兼顾防洪功能的多目标发展模式以缓解蓄滞洪区运用与发展矛盾，提出了优化防洪工程布局和加强洪水资源利用等新需求。如黄河流域的东平湖已由单一滞洪功能转变为以滞洪为主兼具供水、生态、航运、旅游等功能的综合功能体，为适应新阶段东平湖综合运用功能发挥，需要进一步优化原有防洪工程布局；松花江流域胖头泡蓄滞洪区计划开展洪水资源利用相关研究工作并计划制定洪水资源利用方案，以达到在保证防洪功能的基础上，通过洪水资源利用为地方发展提供水资源支撑，同时又改善生态环境和地下水状况的目标。
2 解决蓄滞洪区问题的外部条件分析
蓄滞洪区的双重功能是在我国特殊的自然国情背景下的一种无奈选择，蓄滞洪区问题复杂且突出。虽然自然国情条件难以改变，但发展阶段的变化、生产力水平的提升、科技的发展和国家实力的增强等，都对蓄滞洪区相关政策措施的制定提供了更多的选择余地。
2.1 防洪工程建设和综合防洪技术水平的不断提高，为蓄滞洪区问题的解决创造了有利条件
经过70多年的建设，特别是20世纪90年代中后期以来的干支流整治及堤防加固、洪水控制工程的建成使用及水库除险加固等大规模建设，各流域的防洪工程体系正在不断完善，加之洪水预报、汛情监测、防洪调度指挥、应急措施等综合防洪技术也有了很大的提高，随着预报、预警、预演、预案“四预”建设的全面推开，流域综合防洪能力将会有更大幅度提升，这为弱化部分蓄滞洪区的行蓄洪功能，减少对蓄滞洪区的启用和调整蓄滞洪区的范围等提供了良好的外部条件。
2.2 大量人员外出务工，有助于推进蓄滞洪区人口的外迁转移
农村劳动力大量外出就业已成为现实，随着土地流转大规模推行，许多家庭对土地的依赖程度大幅下降。城市化进程的加快、户籍管理政策和社会保障政策的调整完善等都对蓄滞洪区人口的迁移产生了积极的影响。据2018年统计，辖区内蓄滞洪区比较多的河南、安徽、湖南、江西、湖北等省2018年流出人口350万～1117万人，分别排在全国流出人口省级排名的第1、第4、第5、第6和第7位。随着国家深化户籍制度改革，健全农业转移人口市民化机制，加快推动农业转移人口全面融入城市等措施的落实，将会有更多的蓄滞洪区农村区域的人口自主外迁转移。
2.3 生态优先绿色发展的战略定位要求蓄滞洪区在流域生态环境保护上发挥积极作用
我国地理气候环境决定了降水时空分布不均，各流域既是洪水多发地区，又同时面临水资源短缺、水生态损害和水环境污染等问题，对我国综合治水和发展都提出了严峻挑战。习近平总书记强调要抓好流域生态保护和高质量发展，实施好河湖和湿地生态保护修复等工程，增强水源涵养、水土保持等生态功能。他在巢湖十八联圩考察时指出，要坚持湿地蓄洪区的定位和规划，尽快恢复生态湿地蓄洪区的蓄洪功能和生态保护功能。因此，发挥蓄滞洪区防洪功能的同时，也需要充分发挥其在蓄水、补充地下水、恢复湿地、修复生态等方面的重要作用。
2.4 国家经济实力的增强为加大财政投入力度，支持解决蓄滞洪区的问题提供了条件
经过70年的发展，我国已成为世界第二大经济体。2020年，我国GDP总量达101.3567万亿元，按不变价计算是1978年的40倍；人均GDP72000元左右，是1978年的27.3倍；国家财政收入18.9万亿元，是1978年的23.6倍。经济实力的增强和财政收入的提高，使国家有能力解决长期以来难以解决的问题。同时，按照“十四五”规划的要求，政府将坚持农业农村优先发展，全面推进乡村振兴，接续推进脱贫地区发展。在水利设施建设方面将全面推进堤防和蓄滞洪区建设，加强水源涵养区保护修复，加大重点河湖保护和综合治理力度，恢复水清岸绿的水生态体系。近年，国家对长江、淮河等流域治理、蓄滞洪区安全设施建设、启用生态补偿及移民迁建等方面投入力度的不断加大，已经开始体现了这一要求。随着我国经济的快速发展和财力的不断扩大，中央和各级地方政府都有能力进一步加大对蓄滞洪区的相关投入，进一步提高对蓄滞洪区的财政支持力度，为促进蓄滞洪区问题的解决提供重要保障。
3 蓄滞洪区建设管理发展对策措施建议
3.1 推进蓄滞洪区布局优化调整
按照经济社会高质量发展要求，结合洪水形势变化，考虑生态环境保护要求，推进蓄滞洪区布局优化调整。蓄滞洪区的优化调整要立足于保障实现流域目标洪水防御为前提，合理考虑超标准洪水防御需求，复核现状条件下流域设计洪水、河道、水库的行泄能力和蓄洪能力，分析流域洪水蓄泄关系，理清细化蓄滞洪区需要承担的蓄滞洪量，并在尊重地方经济社会发展需求的基础上积极稳妥推进。对于运用频率低、地处城市周边经济现状已与城区趋于同化、运用决策困难、为防御流域超标准洪水而设置的蓄滞洪保留区，可考虑调整为防洪保护区；运用频率很高的蓄滞洪区，具备条件的可以作为行洪通道；对于具备分区运用条件的蓄滞洪区可考虑分区运用。通过对现有蓄滞洪区进行必要的调整，使蓄滞洪区布局更加科学合理，有利于防洪安全，有利于集中财力加快蓄滞洪区建设。
3.2 加快蓄滞洪区建设规划实施，加大蓄滞洪区工程设施建设
加快推进蓄滞洪区的围堤封闭和进退洪工程的建设和改造，有重点、分步骤地持续推进蓄滞洪区安全设施建设，尽可能创造条件实施居民外迁，或以区内永久性避洪安置方式（如安全区和保庄圩）使居民在分蓄洪水时能正常生活。对于启用频率较低、无条件建设永久安全设施的蓄滞洪区，要完善撤退道路和预警系统建设，强化蓄滞洪区设施维护管理。建议进一步加大蓄滞洪区建设项目中央财政资金投入比例，省级适当配套，取消市县配套，制定区别于其他工程的用地和投资优惠政策，由国家统筹解决蓄滞洪区内防洪建设项目补充耕地指标问题，减少蓄滞洪区所在地耕地占补和配套资金压力。
3.3 强化“四预”措施，实现蓄滞洪区精准化调度运用
在强化蓄滞洪区工程建设的同时，加强蓄滞洪区“四预”措施建设，在智慧防汛的总框架下，利用水文气象耦合、大数据、人工智能等技术，努力提高预报精准度、延长预见期。针对多年不来水的北方河流，开展流域下垫面调查工作，修正现有预报模型参数，修订预报方案；落实预警发布机构和发布方式，开拓现代化预警手段，畅通预警信息传递渠道；根据雨水情预报情况，充分利用洪水风险图编制成果，运用数字化、智慧化手段，对蓄滞洪区蓄泄情况进行模拟预演；结合蓄滞洪区预演成果及时修订完善细化蓄滞洪区运用预案，提高预案可操作性。通过强化“四预“建设，实现蓄滞洪区的精细化精准化调度运用。
3.4 加快蓄滞洪区的立法工作，推动蓄滞洪区协调管理机构建设
建议尽快起草制定关于蓄滞洪区管理的专门法律。以《中华人民共和国防洪法》的相关规定为指导，尽快制定出台蓄滞洪区管理条例及配套法规制度，对蓄滞洪区管理的相关问题做出系统明确的规定。内容应涵盖蓄滞洪区管理任务、管理机构、蓄滞洪区的设立与调整、防洪工程及安全设施建设与维护、调度运用及补偿、人口控制与移民迁建、土地利用与产业发展、生态补偿、各种资金的来源与保障等多方面的内容，通过法律约束和规定更好地落实各种权利与责任，有效协调各部门、各地区、各环节的关系。
在蓄滞洪区管理体制建设方面，需要在中央层面统筹安排蓄滞洪区的长期治理和发展工作，也需要加强和完善省级以下的管理体制。建议在中央层面，通过对相关法律法规的修订和完善，进一步明确蓄滞洪区作为一类特殊区域的发展目标、原则和路径，强调中央政府在支持其发展过程中的责任和义务，重申不同中央政府部门所承担的职能和所负的责任。在省一级成立由省级政府领导负责、有流域机构参加的负责蓄滞洪区防洪管理事务和经济社会发展的“蓄滞洪区管理领导小组”，负责对位于本省境内的蓄滞洪区的相关事务进行规划、协调与管理。在市、县一级可施行以市、县级主要领导负责的蓄滞洪区区长制，负责辖区内蓄滞洪区建设、管理和发展的组织协调。
3.5 对蓄滞洪区土地进行分类分区管理，持续推动区内人口外迁转移
要根据蓄滞洪区重要程度、启用频率、洪水风险分布、土地开发利用状况及经济社会发展等特点，对蓄滞洪区土地进行风险分区，制订与洪水风险相适应的土地利用政策。确保蓄滞洪区防洪工程及安全设施用地。依法规范蓄滞洪区非防洪工程建设项目，严格执行洪水影响评价制度；对于蓄滞洪区内已建的工业园区加强防护，原则上不允许在蓄滞洪区内新开垦土地，有条件的地方还应创造条件将高风险区的土地逐步退出等。
控制蓄滞洪区内人口增长，通过政府推动和自愿搬迁相结合的方式组织人口有序外迁，促进蓄滞洪区土地流转和集约化经营，减少区内居民对土地的依赖程度；研究制定差别化居民迁建政策，提高迁建移民补助标准，鼓励、引导低洼地、庄台人口外迁，支持投资安全区基础设施建设，制定安置区土地利用、企业发展政策，创造优良的安置环境，使迁入其中的居民有较为稳定的居住条件、相对稳定的收入和生活来源；对进入城市务工的蓄滞洪区居民，政府出台相应的鼓励与优惠政策，引导和吸引居民实施渐进式搬迁并稳固搬迁成果，从而达到人口逐步自愿、平稳、有序转移的目的。
3.6 修订《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，探索蓄滞洪区生态补偿与扶持
《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》已经颁布实施20余年，建议根据实施过程中暴露的问题及新的需求及时修订。扩充补偿对象为“蓄滞洪区内具有常住户口或从事农业生产活动的居民”；将交通、水利、供电、通信等与群众生产生活关系密切的公用设施水毁损失纳入补偿范围；优化补偿程序、简化汛前居民财产登记（变更）工作等。
开展蓄滞洪区生态补偿，对蓄滞洪区的发展机遇损失、环境影响损失等予以适当补偿。明确政府在蓄滞洪区生态补偿机制中的职责和作用，就蓄滞洪区生态补偿的补偿主体、补偿范围、补偿标准、技术方法及补偿方式等开展研究。建立蓄滞洪区发展生产基金，采用诸如受益区结对帮扶等创新方式，对蓄滞洪区内群众给予长期扶持，提高生活水平、改善人居环境，使群众逐步实现美好生活愿景。创新完善蓄滞洪保险制度，积极探索国家、社会、企业共同支持的蓄滞洪保障机制。
3.7 充分利用蓄滞洪区水土资源，推动多目标相协调蓄滞洪区发展模式
建议各级政府有关部门在共同制定蓄滞洪区人口、土地利用和经济发展规划时，充分考虑不同类型蓄滞洪区的特点和蓄滞洪区不同区域的洪水风险，在保障流域防洪安全的前提下，充分利用蓄滞洪区内自然（湖泊、湿地、自然保护区等）和人文历史（文物保护单位、博物馆等）优势，探索兼顾防洪、水资源开发利用、区内多种经济发展、环境保护、生态旅游、文化建设等多目标相协调的可持续发展模式。对于以农业为主的蓄滞洪区，利用蓄滞洪区地势低洼、水源丰富的特点，优化调整产业结构，因地制宜发展适应性农业和涉水养殖业。积极培育新型经济主体，创造条件加速土地流转，促进蓄滞洪区各类农业经营主体联合与合作，引导农民以土地参股入股，且同时参与土地经营创收，在蓄滞洪区未利用时，依托农业公司、种养大户进行产业化运营，迁建农民则在安全区集中力量发展二、三产业。对于部分水资源、湿地、人文历史等特色资源丰富的蓄滞洪区，结合国家生态文明建设和乡村振兴大背景，开展洪水资源利用、湿地保护、循环农业、生态水乡、文化体验、休闲旅游等生态友好型产业，保持蓄滞洪区的蓄水功能，改善蓄滞洪区内的生态环境，增强蓄滞洪区的抗灾韧性。
4 结语
我国的自然国情决定了蓄滞洪区既要确保行蓄洪功能的实现，又要承担经济社会发展和改善居民生产生活条件的功能。这种双重定位决定了蓄滞洪区是一个复杂的社会经济单元，各种矛盾和利益关系交织在一起，增加了蓄滞洪区建设和管理的难度，在客观上制约了对这些问题的解决。蓄滞洪区的有效治理和持续发展是一个长期的任务，需要认真规划，从长计议。本文仅就现阶段存在的主要问题进行了梳理，并以问题为导向针对性地提出了具体的措施建议，供讨论和思考，希望能对我国今后一个时期蓄滞洪区的建设管理及可持续发展起到参考作用。
来源：中国防汛抗旱 2022（4） 作者：王艳艳 李娜 俞茜 王静 丁志雄 韩松
