0 引言

　　灌区是农业生产的生命线，是农业经济发展的重要保障。在我国，大中型灌区生产粮食约占全国总量的50%，已成为保障我国粮食安全的主战场。推进大中型灌区标准化规范化建设，对于进一步提升灌区管理水平，保障工程安全运行和持续发挥效益，服务乡村振兴战略和经济社会发展具有重要的意义。都江堰灌区作为全国最大的灌区，推进其标准化规范化管理不仅对于发展当地农业、经济具有重要的意义，也为其他灌区标准化规范化管理提供有价值的借鉴和参考。

　　1 都江堰灌区概况

　　1.1 灌区基本情况

　　都江堰始建于公元前256年，距今已有2278年的历史，是治蜀兴川的重大战略性基础设施，2000年被联合国教科文组织列入“世界文化遗产”名录，2018年被国际灌溉排水委员会列入“世界灌溉工程遗产”名录。都江堰水利工程是由渠首枢纽、灌区各级引水渠道、大中小型水库、各类工程建筑物等构成的庞大水利工程体系，工程取水于岷江，灌区范围位于四川盆地西部，地跨岷江、沱江、涪江三个流域。目前，都江堰承担着成都、绵阳、乐山、德阳、遂宁、眉山、资阳7市40县(市、区)1131.7万亩农田灌溉、2500多万城乡居民生活、生产及生态环境用水任务，以占全省约1/20的土地，提供了全省1/4的有效灌溉和粮食产能，养育了全省1/3的人口，集中了全省近一半的国内生产总值，构成了省内经济总量最大、经济活力最好的成都“主干”和环成都经济圈，为四川粮食安全、经济发展和社会稳定发挥了极为重要的作用。

　　1.2 管理体制机制

　　都江堰水利工程2021年前采用统一管理与分级管理相结合的管理体制，由都江堰管理局和8个管理处统一管理，均属于独立法人资格。近年来，在四川省委省政府的关心下，启动了都江堰灌区一体化改制工作，将四川省水利厅所属的四川省都江堰东风渠管理处、四川省都江堰人民渠第一管理处、四川省都江堰人民渠第二管理处、四川省都江堰外江管理处、四川省都江堰毗河工程运行保护中心、四川省都江堰黑龙滩灌区管理处、四川省通济堰管理处、四川省都江堰管理局成都工业用水管理处等8个事业单位及相关职能整合到四川省都江堰管理局，并将四川省都江堰管理局更名为四川省都江堰水利发展中心(以下简称“都发中心”)，为四川省水利厅管理的公益二类事业单位。都江堰灌区完成一体化改制后，新成立的四川省都江堰水利发展中心面临灌区统一管理的新任务。

　　2 标准化规范化管理创建的必要性和可行性

　　2.1 必要性

　　一是助推新时期灌区高质量发展的重要抓手。进入新时期，水利事业的主题是高质量发展。深入推进标准化规范化管理，是提升灌区管理能力和服务水平，保障灌排工程安全运行和可持续发挥效益，实现灌区高质量发展的重要抓手。

　　二是持续深化体制机制改革的必然要求。随着都江堰灌区一体化改革不断深化，必然要求持续深化推进管理体制机制改革，完善制度建设，重视人才培养，树立一体化意识，建立高效的运行管理机制，实现整个中心的良性持续运行。

　　三是加速灌区现代化改造进程的重要保障。“十四五”是都江堰灌区全面推进灌区现代化改造进程的关键时期。标准化规范化管理作为灌区现代化改造的重要内容，是落实“先建机制、后建工程”的重要体现，也是现代化改造成效的重要考核内容。

　　2.2 可行性

　　一是水利部和四川省水利厅已经提出明确要求。为破解大中型灌区建设和管理中面临的诸多难题，水利部在总结部分省份试点经验基础上出台了《大中型灌区标准化规范化管理指导意见》(以下简称《指导意见》)，明确了灌区标准化规范化管理创建工作的主要内容和考核标准，要求大中型灌区根据自身工程建设和管理实际，构建科学高效的标准化规范化管理体系。四川省水利厅也先后出台《四川省大中型灌区标准化规范化管理实施细则》和《四川省省级标准化规范化管理示范灌区创建评价标准》，对四川省大中型灌区标准化规范化管理创建工作提出了具体要求和考核验收办法。

　　二是都江堰已经具备坚实的工作基础。都发中心外江管理处被四川省水利厅列为全省第一个标准化规范化管理创建试点灌区。经过两年的探索实践，外江管理处摸索出了一套独具特色、可复制推广的创建经验模式，并已经通过省级考核验收。都发中心人民渠第二管理处以争创全国灌区水效领跑者为契机，加快推进灌区标准化规范化管理创建工作，于2021年成功入选全国第二批灌区水效领跑者名单。

　　三是各地的实践可提供重要借鉴。2019年6月，水利部印发《大中型灌区、泵站标准化规范化管理指导意见(试行)》以来，水利部、国家发展改革委将灌区推进标准化规范化管理作为入选“十四五”大型灌区续建配套与现代化改造实施方案的重要条件，18个省份水行政主管部门出台实施细则或办法，开展培训宣贯；全国已有300多处大中型灌区和灌排泵站不同程度开展了标准化规范化管理创建工作，成效明显，对都江堰灌区具有很好的借鉴作用。

　　3 标准化规范化管理创建面临的问题

　　受制于历史原因、区位条件以及管理水平的差别，中心机关、8个管理处在规章制度和标准规范、骨干工程状况、基层站所工作环境、工程标识标牌和安全警示标志等方面与标准化规范化管理要求还存在差距。

　　3.1 省管骨干工程状况参差不齐

　　都江堰灌区由于管理水平和灌区改造等多种因素影响，所管理水利工程的工程条件不一，东风渠管理处、外江管理处、人民渠一、二处工程状况较好，通济堰管理处、毗河管理处工程条件较差。但从都江堰灌区整体工程状况而言，骨干渠系衬砌率、完好率较高，配套渠系建筑物完好率较高。

　　3.2 基层站点工作环境差别大

　　都江堰灌区涉及成都、德阳、绵阳、遂宁、资阳、乐山、眉山7市40县(市、区)，工程覆盖面积广泛，结合工程管理所需要布设的管理站点同样分布广泛，从市区到农村，从渠首都江堰水利风景区到农民用水协会管理的支渠站点，不同站所的工作环境和管理范围也千差万别、各有不同。普遍现象是市区内的管理站所或是靠近市区的站所办公条件和站所环境较好；乡镇管理站点以前有经营性产业且占地面积颇大，但整体环境和办公条件较差。

　　3.3 工程流程操作图表不健全

　　各管理处办公室、重要枢纽建筑工程区域和管理站点都设置了相关岗位职能上墙、工程巡查制度与记录、闸门操作、养护制度等水利工程制度规范，在制度上墙方面各管理处做得较完善，相对比较齐全。但普遍存在管理站房内缺乏闸门启闭机操作流程图、部分启闭机缺少铭牌、防汛物资仓库缺乏物料储备表等现象。

　　3.4 工程标识标牌和安全警示等标志风格不统一

　　工程管理处内部、各管理处之间均存在各类工程标志标识和安全警示标志风格不统一、色彩各异等现象。一些管理闸房内黄色警戒标识线形同虚设，部分站点消防应急设备、防汛应急物资短缺、存放不符合安全规范。

　　3.5 灌区的知名度和认同感还不够

　　都发中心一体化改制完成后，都江堰灌区名副其实地成为灌溉面积最大、管理机构最大的国内第一特大型灌区，也是支撑四川水安全保障和粮食安全战略的水利基础工程。但是社会对都江堰的认知更多地聚焦在渠首枢纽这一历史景点上，对整个灌区的认知较少。标准化规范化管理创建工作应该将重树都江堰整体形象、提升都江堰灌区的知名度和认同感作为重要内容。

　　4 标准化规范化管理创建的思路及措施

　　4.1 总体思路

　　坚持以“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路为指导，践行新时期四川水利高质量发展“3226”工作思路（“3”是指聚焦三大供水目标——保证农业和乡村振兴用水、保障城镇和产业用水、保护生态和人居环境用水。第一个“2”是指构建两大体系——以引大济岷和长征渠引水为骨干、“五横六纵”生态水网为骨架的完备水网体系和科学、法制、高效、规范的现代化水管理体系。第二个“2”是指始终坚守水生态安全和水旱灾害防御“两条底线”。“6”是指未来将重点抓好六大方面的工作——一是扎实做好水文、水资源、水生态和水安全基础工作；二是全力推进水网工程体系建设；三是全面提升水管理能力和水平；四是坚守水生态安全红线和水旱灾害防御底线；五是全面深化水利体制改革、机制创新和模式构建；六是大力发掘、传承和弘扬蜀水文化），结合都江堰灌区实际，以目标为导向、以问题为导向，从组织管理、安全管理、工程管理、供水管理、经济管理等方面着手，聚焦难点、突破重点、补齐短板，协同推进灌区标准化规范化管理工作，全力促进都江堰灌区管理能力和服务水平迈上新台阶。

　　4.2 主要目标

　　以“立都江堰水利发展中心服务新规范、树大灌区管理新标杆”为总体要求，充分利用已有工作基础，争取一年时间完成创建工作，两年时间完成省级部级验收，实现“六个新”的创建目标：都发中心有新的形象标识、都发中心职工有新的服务规范、日常工作有新的规章制度和标准规范、基层管理站点有新的精神风貌、每个省管工程有新的身份识别、每一个日常工程有新的痕迹做到可记录可溯源。

　　4.3 协同推进举措

　　依托“国际知名、国内一流”灌区榜样建设，协同推进标准化规范化管理创建。都江堰灌区完成一体化改制后，新成立的四川省都江堰水利发展中心组织制定《建设“国际知名、国内一流”榜样灌区三年行动纲要》，主要围绕工程、管理、科技、文化、人才等5大板块，实施10项重点行动，“创建标准化规范化榜样”为重点行动之一。

　　标准化规范化管理创建将与其他9项行动协同推进，形成推进强大合力。一是助推四川水利世纪工程。配合推进引大济岷工程的规划建设，超前研究水权、水价、运行调度等机制，促进引大济岷水源工程与都江堰水利工程联合发挥效益。二是建设古堰特色总部基地。建设功能完备、设备先进、管控智能、环境优美，独具古堰特色的总部基地。在灌区管理处建设指挥分中心，构建功能统一、标准一致、上下联动、横向互动的“1+8”指挥中心体系。三是完善灌区骨干水网体系。创新建设管理机制，加快形成水利工程建设大质量管理体系，补齐骨干灌排工程短板。四是构建高效体制机制样板。完善中央、省级、市县财政投入保障机制，推行管养分离，组建专业的养护队伍等。五是争当水权水价改革先锋。探索都江堰特色的水资源用途管控制度及水权交易流转模式，推动水权、水价改革率先“破题”。六是树立智慧水利管理标杆。完善都江堰灌区“智慧大脑”，推进灌区“慧眼工程”、“智慧水网”、“智慧财务”等建设，打造集中统一部署的内控数字平台。七是打造水旅融合国际名片。将都江堰的“绿水青山”转化为“金山银山”。八是壮大产业发展综合实力。进一步整合现有资源，积极发展水利经济，依水兴产、以产补水。九是锻造行业一流水利铁军。弘扬李冰精神、劳模精神和工匠精神，打造一支敢于创新、勇于担当、能打胜仗的水利铁军。

　　4.4 聚焦重点任务

　　一是强力推进水利工程确权划界。确权划界是灌区产权改革的前提，也是标准化规划化管理的难点。按照“尊重历史、维持现状、不再新增、逐步退出”的原则，积极与地方政府沟通、与老百姓沟通交流，争取理解和支持，先行划定水利工程管理范围线、完成公示，明确灌区工程权属和管辖范围。

　　二是加快推进农业水价改革。执行水价低、水费收取难是制约灌区持续运行的根本性难题。夯实农业水权初始配置、灌区节水改造和用水计量改造等基础配套工程，深化水利工程供用水价格改革，建立合理的水价形成及成本补偿机制，推进农业水价逐步达到运维成本、推动工业水价等非农水价的调增工作。

　　三是建立联合监督考核机制。针对供用水服务意识差、工程安全巡检工作落实难、管理站点环境风貌保持不到位、安全应急预案落实不及时等问题，制定系统的监督考核等办法，建立“日巡查、旬检查、月考核、季考评”制度；建立联合监督考核机制，实行全员内审员考核制度，通过考核即进入内审员考核人员库，每次临考核前临时抽取人员，采用不打招呼、突击检查、匿名打分制度，做到考核过程和考核结果客观公正。

　　4.5 保障机制

　　一是成立工作专班。成立以都发中心领导挂帅，中心机关处室和各管理处主要负责同志为成员的标准化规范化创建工作专班。专班下设办公室，抽调机关处室和管理处精兵强将专职开展标准化规范化创建工作。专班办公室按旬向领导汇报创建工作进展情况、及时调度创建工作进度，研究解决关键问题。

　　二是编制工作方案。明确创建工作主要任务、工作步骤、按照一处一册、一站一册的基本要求，会同各管理处编制完成各管理处标准化规范化创建工作分册。

　　三是实施挂图作战。对表对标《指导意见》和《水利工程管理考核办法及其考核标准》，将标准化规范化创建工作按考核点细化，利用一年时间实施挂图作战。精心布置，统筹安排，做到每个考核点任务落实到单位，责任落实到个人，完成时限精确到日。

　　5 对策建议

　　一是加快推进都江堰灌区续建配套与现代化改造。按照都江堰灌区“十四五”续建配套与现代化改造总体安排，加快推进项目建设，对于成熟的项目，要倒排工期，制定详细的施工计划，做到既控质量，又保进度。对于计划实施的项目，要做好前期工作。

　　二是进一步强化工程规范化标准化管理。在进一步建立健全工程日常管理、工程巡查及维修养护等制度体系的基础上，从细节入手，针对缺乏工程流程操作图、部分设备缺少铭牌以及标牌标志风格不一致等问题，应全面梳理，按照规程规范要求，制定流程操作图、补齐相关图表、科学合理设置统一的标牌标识。同时，针对部分基层站点工作条件较差问题，要坚持以人为本，协调争取经费，改善职工工作环境，提升软实力。

　　三是进一步加大宣传力度。结合都江堰渠首枢纽历史景点，进一步挖掘、丰富与广大人民群众生活生产息息相关的供水、粮食生产、生态环境改善等内容，采取群众喜闻乐见、易于接受的形式，通过互联网、流媒体、短视频等多种途径，加大宣传力度，提升都江堰灌区在全社会的知名度、认同感。

　　6 结语

　　都江堰灌区被纳入“世界文化遗产”名录、“世界灌溉工程遗产”名录，蜚声国际、世界闻名，开展都江堰灌区标准化规范化管理创建工作，不仅直接促进灌区管理水平提升、工程安全运行和效益持续发挥，还对增加我国水利工程管理在国际的影响力具有重要意义。基于都江堰灌区8个管理机构整合、管理体制改革实际，整体推进标准化规范化创建工作恰逢其时，但也存在骨干工程状况参差不齐、标牌标识不统一、操作流程图还不完善、知名度认同感不够等短板弱项。为此，以问题为导向，明确从组织管理、安全管理、工程管理、供水管理、经济管理等方面着手，聚焦难点、突破重点、补齐短板、协同推进的思路，力争一年时间完成创建工作，两年时间完成省级部级验收。按照《建设“国际知名、国内一流”榜样灌区三年行动纲要》的总体部署，都江堰灌区标准化规范化创建与其他9项行动协同发力，明确强力推进水利工程确权划界、加快推进农业水价改革、建立联合监督考核机制等重点任务以及保障机制，为助力都江堰灌区标准化规范化管理创建工作打下良好的基础。

　　来源：水利发展研究，2022，22(8)   作者：蔡显宏，向恒洁