0  引言

　　为促进库区和移民安置区经济社会发展，保障新时期水利水电事业健康发展，构建社会主义和谐社会，2006年国务院出台了《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》(国发〔2006〕17号)，设立了大中型水库移民后期扶持基金，与跨省际大中型水库库区基金和三峡水库库区基金统称中央水库移民扶持基金，纳入中央财政预算管理。按照中央关于全面实施预算绩效管理的有关要求，财政部、水利部、国家发展改革委于2018年出台了《中央水库移民扶持基金绩效管理暂行办法》(财农〔2018〕174号)，构建了中央水库移民扶持基金绩效管理体系，设立了包括5项一级指标、14项二级指标和34项三级指标在内的绩效评价指标体系。大部分省份参照财农〔2018〕174号文件制定了省级绩效管理办法或实施细则，逐步在全国范围内建立了中央水库移民扶持基金绩效管理制度，目前已成为各级地方人民政府财政部门和移民管理机构的常态化工作，对保障中央水库移民扶持基金执行的安全性、效率性和效益性等发挥了重要作用。移民后期扶持政策实施15年以来，解决水库移民温饱以及库区和安置区基础设施薄弱的近期目标已如期实现，建档立卡贫困移民全部脱贫，水库移民与全国人民一道如期实现全面小康，中长期目标正在稳步推进，并取得了显著成效。随着脱贫攻坚任务的全面完成和乡村振兴战略的实施，按照“十四五”时期水利高质量发展和移民后期扶持工作高质量开展等有关要求，绩效管理有关内容和部分评价指标也需要适时进行优化调整，以更好地保障水库移民后期扶持政策中长期目标的高质量实现。

　　1  绩效管理体系构建过程

　　1.1  前期研究

　　2015年，根据中央关于全面实施预算绩效管理的有关要求，针对水库移民后期扶持项目审批权限下放后强化资金监管、落实预算支出责任的迫切需要，原水利部水库移民开发局(现职能并入水利部水库移民司)提出构建大中型水库移民后期扶持基金“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。为此开展了大中型水库移民后期扶持资金绩效管理课题研究，重点研究了绩效评价方法、程序和应用方式，建立了一套绩效评价指标体系，并提出了中央水库移民扶持基金绩效管理办法(草拟稿)，为2018年财农〔2018〕174号文件的出台奠定了基础。

　　2015年下半年至2016年，在全国先后选取江西、浙江、广东、广西、湖北、湖南、吉林、山东等8省(自治区)开展绩效评价试点，并举办了全国移民干部绩效评价培训班，广泛听取各方意见和建议，检验指标体系的适用性和可操作性，并不断修改完善。经过国家发展改革委农经司、财政部农业司和原水利部水库移民开发局反复沟通协商，最终形成共识。

　　1.2  全国试点

　　2017年，开展了全国31个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团2016年度大中型水库移民后期扶持资金绩效评价试点工作，通过试点实践检验，进一步简化、优化了绩效评价指标体系，将原绩效评价指标体系中的62项三级指标精减为34项三级指标，明确了各项绩效指标评价标准和绩效评价工作流程，编制了《中央水库移民扶持基金绩效评价实施细则》，初步建立了后期扶持资金绩效评价工作体系，为各级移民管理机构正式开展绩效评价工作奠定了基础。

　　1.3  办法出台

　　2018年，财政部、水利部、国家发展改革委印发了《中央水库移民扶持基金绩效管理暂行办法》(财农〔2018〕174号)，对于规范移民资金绩效管理行为发挥了重要作用，并要求各地按时申报区域绩效目标，组织实施绩效自评，中央根据各地编制的资金安排拨付情况自评报告，对各地绩效目标实现程度进行综合性的考核和评价，并将绩效目标的审核结果和评价结果作为资金分配的重要因素。根据工作需要和财政部具体要求，各地专员办对区域绩效目标开展审核，参与绩效评价工作，对预算执行情况进行全面监管，根据财政部计划安排开展监督检查。目前，全国大部分省份按照财农〔2018〕174号文件要求配套制定了省级绩效管理办法或实施细则，有效保障了移民后期扶持资金绩效管理制度的落地实施。

　　1.4  常态化绩效管理

　　近年来，中央水库移民扶持基金绩效管理体系不断完善，已经形成了以绩效目标为导向、多维度绩效运行监控、绩效评价、评价结果与资金分配挂钩的全过程绩效管理工作机制，同时推动了各省逐步建立本省水库移民后期扶持资金绩效管理机制。一是绩效目标申报和审核机制已经建立，各省移民管理机构负责绩效目标申报，水利部负责绩效目标审核，报财政部审批后下达绩效目标，从根本上改变了最初无绩效目标导向的状态；二是建立了预算资金运行监控机制，从2022年6月起实行后期扶持项目和资金进度月调度，构建了水利部和省级移民管理机构稽察、绩效评价、第三方监测评估和移民群众监督等多维绩效监控体系；三是财政部、水利部连续组织开展了6个年度中央水库移民扶持基金绩效管理工作，建立了常态化绩效评价体系；四是强化了绩效评价结果每年通报和资金分配挂钩应用，促进了后期扶持资金整体绩效的大幅提升。

　　2  优化调整建议

　　进入“十四五”时期，全面贯彻新发展理念，大力发展特色产业，加大生态环境改善力度，强化绩效管理，巩固扩大后期扶持成果，确保如期高质量完成中长期目标任务，已成为新时期水库移民后期扶持的工作重点。为此，有必要根据形势发展和重点任务，及时优化调整绩效管理，不断提升后期扶持资金效率和效益。作者结合工作实践，提出如下优化调整建议。

　　2.1  科学开展绩效目标申报管理

　　2.1.1  科学编制规划

　　水库移民后期扶持规划，具有统筹移民后期扶持政策落实的时空安排功能，为年度计划项目的选取提供科学依据和方向指引，并能有效保障移民后期扶持政策中长期目标的顺利实现。各级移民管理机构应按照水利部关于移民后期扶持规划编制的有关要求，以及地方有关区域规划对库区和移民安置区的定位和发展要求，科学编制移民后期扶持规划，以规划为依据确定年度绩效目标。

　　2.1.2  及时开展项目库储备

　　传统的水库移民后期扶持计划管理流程是由省级财政部门根据分配法下达年度预算资金，县级移民管理机构和财政部门将计划资金切块分配到乡镇后，由移民村经乡镇自下而上申报年度项目计划，年度项目确定耗时较长，通常要3～6个月，大大影响了项目实施进度。同时，由于传统的移民后期扶持计划管理方式是在预算资金下达后才确定具体项目，导致绩效目标申报的科学性和准备性较低，实际计划项目数量与申报的绩效目标存在偏差。

　　《政府投资条例》规定，国家通过建立项目库等方式，加强对使用政府投资资金的项目储备。通过近几年对移民后期扶持项目资金开展的绩效评价、监督检查等结果表明，绩效目标申报较为科学、准确的地区，基本上都是在年度预算资金下达前就提前建立了后期扶持项目库，收到预算资金后即可在规定时间内，根据预算额度和项目库中储备的项目确定年度绩效目标，并能清晰反映年度预算资金的预期产出和效果，为年度后期扶持工作提供科学、精准地指导。

　　2.2  定期开展绩效目标执行监控

　　在预算执行过程中，开展预算执行进度、质量等过程监控，对促进绩效目标如期实现具有重要作用。《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出，各级政府和各部门各单位对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，发现问题要及时纠正，确保绩效目标如期保质保量实现。财农〔2018〕174号文件也提出了通过开展绩效目标执行监控，推动绩效目标如期实现的有关要求。目前，中央对省级开展了项目和资金月调度监控。地方层面，近年来，湖北、重庆等省(直辖市)已探索开展了移民后期扶持资金绩效运行监控工作，从实践结果看，对及时发现和纠正预算执行过程中存在的问题、保障绩效目标如期实现等已发挥了重要的推动作用。

　　下一步，建议逐步建立中央水库移民扶持基金目标执行监控制度，并使该项工作逐步规范化、常态化，可从以下几方面着手：一是由水利部和财政部联合出台中央水库移民扶持基金绩效目标执行监控的指导性意见，明确绩效目标执行监控的重点内容、主要方法、结果应用等有关要求，为各地开展绩效监控工作提供规范化指导。二是可考虑在部分地区开展先行试点，进而全面推行绩效目标执行监控工作。

　　2.3  及时修订绩效评价指标体系

　　通过近6年开展的中央水库移民扶持基金绩效评价工作发现，有必要根据新形势新要求修订完善绩效指标体系中的部分指标。同时，建议根据乡村振兴、移民后期扶持“十四五”规划等有关要求，增设部分指标。通过评价指标删减、合并、新增、优化，使评价目标指标更明确、重点更突出、操作性更强。

　　2.3.1  建议删减的指标

　　按照指标考核内容不重复的要求，考虑到避险解困、脱贫攻坚等阶段性工作任务已全面完成，建议删除避险解困移民、助力贫困移民脱贫等三级指标。

　　2.3.2  建议修改完善的指标

　　根据当前移民后期扶持工作管理要求，突出后期扶持管理工作新要求，加强预算资金执行进度考核力度，建议对管理制度、后期扶持人口核定和动态管理、资金管理、项目管理、稽察(审计)工作、监测评估工作、信息统计工作、材料报送、填报质量等管理类三级指标，以及资金直补受益移民、移民美丽家园项目、生产开发及配套设施项目、培训移民劳动力、项目(不含移民培训)验收合格率、直补资金按时发放率、截至当年底项目资金完成率、截至次年6月底项目资金完成率、提高移民收入占当地农村居民收入比例等绩效类三级指标，从指标名称、年度指标值和指标分值等方面进行优化调整。

　　2.3.3  建议增设的指标

　　一方面，从督促加快项目前期工作进度角度出发，建议增加年度项目库建立、项目计划批复等指标，进一步加强对项目整体实施进度的考核，保障绩效目标如期实现。另一方面，从跟踪考核往年度预算执行情况，督促消化结存资金的角度出发，建议增加往年度预算资金支付率等指标。

　　2.4  探索开展重大项目绩效评价

　　国发〔2006〕17号文件明确，后期扶持范围为大中型水库的农村移民。由于水库移民分布范围广，年度移民后期扶持资金投入量相对较小，为有效保障广大移民广泛受益，后期扶持项目普遍存在分布范围广、单体项目投资额小、项目类别多样等特点。为提高移民后期扶持资金整体绩效水平，“十三五”期间，部分地区整合资金开展了一些单体投资额相对较大的移民美丽家园建设、产业扶持等项目，或将“小而散”的项目整合形成“大项目”开展全过程咨询，取得了明显成效。

　　《项目支出绩效评价管理办法》(财预〔2020〕10号)规定：“财政评价对象应根据工作需要，优先选择贯彻落实党中央、国务院重大方针政策和决策部署的项目，覆盖面广、影响力大、社会关注度高、实施期长的项目。对重点项目应周期性组织开展绩效评价。”目前，中央对省级以及省级对市县开展的中央水库移民扶持基金绩效评价，尚未开展重大项目绩效评价工作。下一步，建议可针对一些投资额和社会影响相对较大的移民后期扶持重点项目，设计统一的评价指标体系和评价操作办法，开展专门的绩效评价，促进移民后期扶持政策中长期目标如期实现。

　　3  结语

　　大中型水库移民后期扶持政策是党中央、国务院为解决全国大中型水库移民生产生活困难问题出台的优惠政策，该政策实施15年来，水库移民温饱问题以及库区和安置区基础设施薄弱问题已全面解决，并取得了显著成效。按照中央关于全面实施预算绩效管理的有关要求，财政部、水利部、国家发展改革委及时出台了中央水库移民扶持基金绩效管理制度，对规范中央水库移民扶持基金使用和管理，确保移民后期扶持政策中长期目标如期实现，具有重要的推动作用。本文结合近几年绩效评价工作实践，以及乡村振兴战略实施、移民后期扶持“十四五”规划等新形势、新要求，从科学开展绩效目标申报管理、定期开展绩效目标执行监控、及时修订绩效评价指标体系、探索开展重大项目绩效评价等方面，提出了优化完善中央水库移民扶持基金绩效管理体系的有关政策建议，可为下一步水利部、财政部，以及各级地方财政部门、移民管理部门完善中央水库移民扶持基金绩效管理工作提供参考和借鉴。

　　来源：水利发展研究，2023，23（2）    作者：李苓  樊连生