0 引言
从2009年三峡工程移民搬迁安置完成到2020年，三峡后续工作帮扶已达10年，移民发展进入新的阶段。随着三峡工程进入正常运行期，三峡工程管理背景和环境条件也发生了较大变化，库区经济社会发展模式及移民安稳致富面临一系列新形势、新挑战、新要求。而产业发展扶持是促进三峡库区经济社会发展和移民安稳致富的重要举措之一，三峡后续工作支持库区产业发展10年以来，扶持建设了一批生态农业及农业园、生态工业园、旅游景区和物流园区的项目，其运营状况如何，对推动地方发展、带动移民就业增收等实施成效如何，各方非常关注。
为全面了解三峡后续工作产业扶持项目的实施成效，以及移民群体的受益情况，进一步指导三峡后续工作对促进移民安稳致富的扶持方向和资金投入，本文研究了三峡后续工作产业发展扶持与移民受益现状、问题，并进一步提出促进三峡库区经济社会发展和移民安稳致富的新举措。
1 三峡后续工作产业扶持项目概况
1.1 产业扶持类项目总体情况
截至2020年12月底，三峡后续工作已批复三峡库区产业扶持类项目353个，已下达三峡后续工作专项补助资金68.29亿元，专项资金完成率98.4%。从扶持项目类别来看，生态农业及农业园区项目84个，生态工业园区项目143个，旅游景区项目112个，物流景区扶持项目14个，数量占比分别为23.8%，40.5%，31.7%，4.0%。从实施进度来看，353个项目中已完工项目258个，占比73.1%；在建项目34个，占比9.6%；取消项目61个，占比17.3%(见表1)。三峡后续工作产业扶持项目建设和投资进展顺利，完成率较高，总体实施情况较好。
1.2 产业扶持项目分析
(1)产业扶持项目以生态工业园建设投入最高。三峡后续工作实施中，为有效缓解三峡库区整体产业发展薄弱和解决就业增收等问题，三峡后续工作开展初期考虑多支持生态工业和生态农业，尤其是对工业园区的投入和重视程度非常高，扶持项目数量、项目专项补助资金额度、项目完工率均显著高于其他类产业。
(2)产业扶持项目中移民安置人数大的区县资金补助力度大。万州区、开州区、忠县、涪陵区、巫山县获得扶持项目(扣除已取消项目)131个，获得补助资金总额占56%，这5个区县均属于移民安置大县，说明三峡后续产业扶持更倾向于移民人数多且分布集中的区县(见图1)。
(3)产业扶持项目优先支持各区县具有发展基础、资源禀赋、优势特色的产业。基于工业基础条件和红桔生产基地，万州区主要以扶持工业园区和农业园区项目为主；基于旅游资源丰富和旅游业发展的需要，奉节县和巫山县主要以扶持旅游景区项目为主。
(4)产业扶持项目主要支持园区关键性、骨干性基础设施工程。生态农业及农业园区项目以生产道路、土地整治、农田水利设施等为主，生态工业园区项目以道路、场平、水电管网和生态环保设施为主，旅游景区项目主要扶持游客接待中心、停车场、旅游码头、游步道、景观绿化设施等，物流园区项目主要扶持场平、骨干道路和给排水管网。
(5)产业扶持项目以政府部门和国有投资平台为实施主体的项目居多。扶持项目中以政府部门为实施主体的项目有71个，以投资平台为实施主体的项目有221个。
2 产业扶持项目移民受益情况调查
为了解产业扶持项目移民受益现状，从库区各区县选取具有代表性和不同类型的已实施产业扶持项目，对项目所在产业园区、相关管理负责人员、周边移民进行问卷调查、实地调研和访谈调研，了解三峡后续工作产业扶持项目对移民受益产生的影响和作用。
2.1 调查对象
（1）产业扶持项目、产业项目扶持园区。重点调研三峡后续工作截至2020年底已批复实施，并已完工且发挥经济效益中的135个产业扶持项目(58个园区)，其中生态农业和生态农业园建设与扶持类项目28个(28个园区)、移民生态工业园建设与扶持类项目82个(13个园区)、旅游业发展与扶持类项目19个(13个园区)、物流业发展与扶持类项目6个(4个园区)。
(2)访谈对象。主要指与三峡后续工作产业扶持项目相关的各类参与者，包括产业扶持项目(园区)负责人、园区内企业负责人等参与项目(园区)投资、实施、经营管理的相关人员；各区县水利局、农委、旅游局、商务局等相关部门参与产业扶持项目管理的政府工作人员；移民村干部、移民及非移民群众。
2.2 调查分析方法
本次研究以问卷调查、实地访谈、比较分析相结合的方式开展。
(1)问卷调查法。以三峡库区产业发展扶持项目、所涉及的园区、项目所在村及附近村、受益移民为问卷调查对象，通过微信扫码的方式进行抽样调查，研究分析得出产业扶持项目移民受益的相关情况。
(2)实地访谈法。通过与园区负责人、企业负责人、水利局、农委、村委会和相关政府工作人员访谈，了解不同群体对产业扶持项目实施的效果和移民受益的认知和看法，交流项目发展的难点、问题和意见建议。
(3)比较分析法。通过对产业扶持项目实施给三峡库区经济社会和移民受益所带来的效果进行实施前和实施后的年度纵向分析和比较，分析和总结产业扶持项目实施给移民受益所带来的成效及存在的问题，为进一步完善三峡后续工作提供有益的参考。
2.3 调查结论
(1)生态农业及生态农业园。调查问卷采集了夷陵区乐天溪生态观光园、万州区甘宁镇蔬菜基地建设等28个生态农业园区。调查分析显示，三峡后续工作资金用于土地整治、种植工程、灌溉排水工程、园区道路和生态防护工程等，农业园区基础设施条件得到极大改善。园区经营主体涉及农户、企业、合作社+农户3种形式，农产品呈现多元化发展，主要涉及茶叶、蔬菜、柑橘、玉米、水果等。库区优势特色农业得到了较好的扶持。移民受益方面，调查的28个项目(园区)共提供就业岗位3887个，其中移民就业人数1745人，占比44.89%。移民月平均工资收入水平处在1000～5000元区间内。园区共流转移民村(社区)土地面积1113公顷(1.67万亩)，96.43%的园区为移民提供了就业培训。从移民户受益方式来看，产业扶持项目建设让移民获得了务工收入、培训机会、社会保障、土地流转收入、现金分红等个人福利，享受到基础设施提升、居住环境改善等公共福利。
(2)移民生态工业园。调研问卷采集了丰都工业园、涪陵高新区等13个产业园区，其中国家级园区2个、省级园区7个、县级园区4个，专项补助资金占所在园区基础设施总投入的8.65%，投入占比较小，但主要的基础设施和环保设施条件得到加强。园区主导产业包括装备制造业、新能源新材料、电子信息、食品、生物医药等，均属于国家重点发展产业，符合产业发展大方向，产业集群逐渐形成。从经济效益上看，2020年，13个样本园区企业入驻率平均达到75.75%，有效地带动了当地相关产业发展。移民受益方面，13个样本园区共提供就业岗位24万余个，其中为移民提供6.2万个就业岗位，移民就业占比25.8%。移民月平均工资收入在3400元左右。调查的工业园区均为移民提供相关就业培训。
(3)旅游景区。调查问卷采集了鬼城名山、开州故城、白帝城·瞿塘峡等13个样本景区，专项资金扶持主要用于游客服务中心、景观步道、景区停车场等配套设施建设，旅游景区基础设施和配套服务功能不断完善。13个旅游景点经营收入264.4亿元。景区建设对三峡库区的环境保护起到重要保护作用，60%以上景区森林覆盖率在60%以上。移民受益方面，13个样本景区共提供就业岗位2292个，其中为移民提供1168个就业岗位，移民就业比例达到50.96%。景区移民平均月工资收入为3000元左右，并享受了相关就业培训。
(4)物流园区。调查问卷采集了三峡翻坝物流产业园、丰都丁庄物流园、巫山县龙井物流综合园、忠县新生港口物流园区4个物流园区，园区共入驻企业54个。4个物流园区均实现赢利，园区发展有效地带动了当地相关产业和经济发展。专项资金主要用于园区环保方面，园区内重点污染源100%稳定达标排放，75%的园区具备污水集中处理设施，所有园区绿化覆盖率均大于15%，有效地落实了环境保护的要求。移民受益方面，4个样本物流园区共提供就业岗位4184个，为移民提供706个就业岗位，移民就业比例为16.87%。移民平均月工资收入为3000元左右，75%的园区企业为移民提供相关培训。
3 产业扶持项目移民受益存在的主要问题
3.1 移民受益不均衡
由于政策的高要求与资源的有限性限制了政策的覆盖范围，在一定程度上会造成项目的选择和实施效果出现不平衡现象，不同类型产业扶持项目移民受益效果也出现不均衡现象，移民生态工业园对就业带动作用较显著，生态农业和生态农业园移民受益最直接。移民就业占园区就业比重越大表明移民越靠近园区，移民就业和生活受益越直接，工业、农业、旅游和物流园区移民就业占园区总就业比重分别为25.80%，44.89%，50.96%和16.87%。可见，旅游业和农业项目扶持对移民就业和生活增益最大，其次是工业和物流业。生态农业和生态农业园建设与扶持项目扶持路径总体可行，移民就业比例较高，但移民收入水平较低。
3.2 移民直接受益相对较少
三峡后续工作产业扶持项目资金及时拨付，支持了园区基础设施、公共服务设施和生态环保设施建设完善，显著改善了库区基础设施环境和移民生产生活条件，广泛吸纳了移民就业，增加了移民务工和土地流转收入，移民生活质量持续提高，移民群众普遍间接受益。从移民受益面和直接受益程度看，园区道路、环保等基础设施的完善，能为园区招商引资，企业受益，只有入园工作的移民才有工资收益；旅游景区投入后，除入园工作移民有工资收入和带动周边经营收入外，移民受益均是间接收益。生态农业扶持项目参与移民可以通过土地流转、合作社入股分工、务工收入和直接参与经营等方式受益。总体来看，移民直接受益覆盖面有限，增值受益方式、利益分配、权益保障有待完善。
3.3 移民受益方式单一
三峡后续工作产业扶持的根本目的和难点在于移民增收致富。如何保证专项资金移民能够受益?移民如何受益?通过何种方式受益?如何受益更多?到目前为止，库区相关受益挂钩机制尚不明确。以农业产业发展扶持为例，目前库区农业产业化组织有企业带动型、合作社带动型和农户分散经营型等3种形式，其发展还处于起步阶段，受益挂钩方式皆不成熟，移民受益的情况不多。主要表现为:①国家投入主要使移民间接受益，企业经营获得的增值收益移民无权参与分配；②土地流转费普遍不高，移民定价权弱且无动态调节机制；③农户务工收入不稳定，收入总量较低。
3.4 移民受益缺乏机制保障
产业扶持工作有序推进过程中监督管理机制有待加强，产业扶持项目管理处于多部门管理之中，协调难度大。从目前来看，三峡库区各市区(县)扶持项目，依据产业扶持类别分别由水利局、农业局、文旅局等部门进行管理，但这些管理部门之间互相独立，缺乏沟通协调和统筹服务，表面上产业扶持项目有多个管理部门，事实上，缺少精心管理，这也间接使得产业扶持项目移民受益机制不完善，移民群体受益并未得到制度的保障，移民难以享受到均衡稳定的综合收益、共享产权分成等。
4 产业扶持项目移民受益对策分析
4.1 加大对库区优势特色产业的扶持
扶持优势特色产业是确保产业项目实施取得成效和保证移民受益的前提和基础。因此建议:①重点扶持移民集中区域。建议后期产业扶持项目投入继续秉持兼顾公平、突出重点的原则，以移民人口分布集中情况为参考，重点向移民安置集中区域倾斜。②产业选择上，扶持各区县主导产业。建议后期产业扶持项目投入继续秉持“效益优先，因地制宜”的原则，重点扶持各区县主导产业。③扶持类别上，基于各区县优势资源和特色，重点扶持生态农业、生态旅游和产业融合。④实施保障上，鼓励地方出台产业扶持项目配套政策。建议中央层面对地方政府加强引导，鼓励各区县地方政府积极出台三峡后续工作产业扶持项目的相关优惠政策，以保障三峡后续工作产业扶持项目专项补助资金政策拨付、项目建设能够顺利实施完成。
4.2 重点扶持移民受益面广和受益程度显著的项目
建议重点扶持制约园区发展的关键性和基础性的基础设施建设。秉持“基础性和公益性”原则，通过支持库区和移民安置区交通、供电、通信基础设施、生态环保设施、农业和旅游业配套功能性设施、移民能直接收益的生产项目，以及与移民生产生活密切相关的其他项目，进一步改善库区和移民安置区基础设施环境，夯实社会经济发展基础。优先扶持以专业合作社为经营主体的产业园区。专业合作社是以农村家庭承包经营为基础，通过提供农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务来实现成员互助目的的组织。专业合作社成员拥有各自明晰的产权，一定程度上改变了单个农民的弱势地位，提高了农户抵御市场风险的能力，能够有效增加农民收入。
4.3 加强项目运营和移民受益成效考核
为确保产业扶持项目投入后切实为移民带来利益，建议主管部门根据园区发展目标和自身特点，遵循经济、社会和生态环境协调统一原则，建立包括整体效益指标和分阶段考核指标在内的考核机制，成立专门的专家小组，对产业扶持项目的经济效益、生态环境效益、社会效益、移民效益等指标进行近期、远期考核，以考核结果作为下一轮专项资金扶持的依据，从而有效促进资金高效发挥作用，同时可以动态管理产业园区(旅游景区)发展方向，确保移民受益。
4.4 建立健全移民受益机制
制定移民受益机制是产业扶持项目效益实现的关键。为保障移民受益，需要对土地流转、园区务工、生产要素供应和产品购销、资产处置等核心环节机制进行设计。①建立土地流转机制。建立土地流转费的科学定价机制和土地动态调整机制。对于一定时期内的土地流转费的调整，要参照该区域近期的平均土地成交价格的变动率作相应调整。②建立园区务工机制。同等条件下，企业要优先聘用移民户，建立移民定向培训机制，使移民能够适应企业生产经营发展的需要，实现移民由临时性用工向长期产业工人转变，避免仅有简单劳动技能的移民失去土地后无法适应社会。③建立生产要素供应和产品购销机制。协议中应载明在相同价格下，企业优先收购基地农户产品或者农户优先销售给企业。同时规定市场价格与协议价格背离时的要素供应价格和产品收购价格的调节机制。④建立资产处置机制。为保证移民受益的稳定性和持续性，协议中要明确移民在园区资产处置时的应有权益，投资者只能按照出资比例获得处置资产，避免政府投资资产流失，以及随之带来的移民受益终止情况发生。
4.5 拓展移民受益方式
目前移民受益方式以务工收入、土地流转收入为主，获得项目资产和经营收益的情况较少。针对现有移民受益不足问题，需要建立新的投入载体企业，通过采取股份分红、利润返还等形式获得加工、销售等环节的增值收益，保障村集体能够合理合法地分配园区经营利润，同时极大提高移民的收入。
5 结语
三峡后续工作产业扶持项目有序推进，总体运营良好，显著改善了库区基础设施环境和移民生产生活条件，助推了三峡库区绿色发展，项目增益和移民受益明显，移民获得感强，满意度高，项目建设取得了显著成效。但是三峡后续工作产业扶持项目移民受益不均衡、移民直接受益覆盖面和受益程度有待拓宽、移民受益方式单一、移民受益缺乏机制保障等问题有待解决。鉴于此，笔者建议三峡后续工作对产业项目的扶持要立足于库区发展实际，重点支持库区优势特色产业项目、移民受益面广和受益程度显著的项目，并加强项目运营和移民受益成效考核，建立健全移民受益机制，拓展移民受益方式，从而带动库区产业和经济社会发展，确保移民安稳致富。
来源：人民长江，2023，54（3） 作者：杨荣华 潘惠 陆非
