自埃及推行水资源综合管理模式以来，其面临诸多风险与挑战。埃及政府过于依赖域外国家与国际组织的资金项目援助、各级用水者协会节点连接不畅、立法框架侧重于处罚、众多部门历经多次结构变革致使职能发挥有限等。此外，水资源短缺、人口增长压力、尼罗河流域未推行水资源综合管理国家间协调难度大等因素都制约着埃及水资源综合管理深化发展。

　　（一）过度依赖域外国家和国际组织的资金与技术援助

　　根据2023年在埃及水资源与灌溉部网站上的水利工程项目搜索显示，国家项目为20项，外国资助项目为19项。从项目数量来看，埃及国家水利工程项目的国内与国外投资项目数量几乎一致。就其国家项目而言，多数国家项目依然存在着与国际组织合作或受援助的影子。依据美国国际开发署的统计，自1978年以来，美国国际开发署投资超过35亿美元，为超过2,500万埃及家庭提供清洁饮水和卫生服务。美国国际开发署在开罗、亚历山大、三个苏伊士运河城市、曼苏拉、北西奈和整个上埃及建造和修复了供水和废水系统。与此同时，对卫生项目的投资超过10亿美元，数量庞大的水利基础设施投资项目改变了埃及的卫生状况，自20世纪70年代以来将儿童死亡率降低了80%。为了确保供水系统的正常运转，美国国际开发署帮助埃及政府建立了水和废水控股公司及其在许多省份的附属公司，这些公司目前在运营和维护全国的供水和废水系统。同时，美国国际开发署支持几个省的水和废水控股公司培训专业人员并建立管理系统，以提高业务效率、收费和收集用户反馈，为水资源管理的政策、法律和监管框架制定提供基础。随着水资源管理改革的实施，美国国际开发署持续支持农村地区的排水灌溉净化系统，以保证农户获得清洁水源。目前，美国国际开发署正在实施综合水资源技术援助项目，该项目周期为2019-2024年。美国国际开发署支持埃及政府对水资源管理的改革，以帮助促进水和废水部门的可持续性发展。通过这项技术援助，美国国际开发署向埃及全国水和废水控股公司以及明亚、艾斯尤特、索哈杰、基纳和卢克索的当地水和废水公司提供人员与系统能力提升，旨在使水和废水公司能够保持其系统的有效运行，确保埃及民众能够在全国各地较容易地获得清洁水和环境卫生服务。

　　世界银行全球环境基金(Global Environmental Facility)信托基金资助了一项在尼罗河三角洲水资源综合管理的项目。该项目从2011年项目启动到2016年项目结束，共有4,436人接受了项目培训。此外，由于采用水稻集约化系统减少了用水量，节水达到8,500立方米/费丹/年。该项目不仅改善了地表水和地下水管理，还通过加强能力建设，提高了埃及水资源管理的水平。该项目总费用为827万美元，全球环境基金向埃及提供了660万美元的赠款。这些项目活动以世界银行在埃及资助的其他项目为基础，如综合灌溉和管理项目(Integrated Irrigation and Management Project)、第二国家排水项目(National Drainage Project 2)以及综合卫生和污水处理项目(Integrated Sanitation and Sewerage Project)。除了世界银行的资金外，德国开发银行(German Development Bank)、非洲开发银行(African Development Bank)、伊斯兰开发银行（Islamic Development Bank）和欧佩克基金也为补充活动经费提供了融资，项目融资完成后有相当大的潜力开展和实施超额建设活动。为了保持水资源可持续发展的势头，埃及政府可能会获得绿色气候基金的进一步财政支持。2017年，荷兰帮助埃及成功申请到绿色气候基金，用于适应气候变化与水资源管理，该基金批准了联合国开发计划署(United Nations Development Programme)一项3,140万美元的项目，该项目旨在保护埃及尼罗河三角洲免受气候变化导致的海平面上升的影响。该项目名由埃及水资源与灌溉部按照7年规划实施，环境部为该项目出资1.4亿埃及镑，主要用于修建堤坝，防止因海平面上升和气候变化导致的极端天气。日本对埃及水资源管理的援助自北河项目时代以来偶有发生。2023年，日本通过粮农组织向埃及提供380万美元的援助，以帮助埃及提高农业生产力，提高粮食安全水平。该项目将通过提高农业用水生产率和抵御气候变化的能力，支持埃及政府确保粮食安全。它将以上埃及和尼罗河三角洲农村地区的小农户为援助主体，采用现代化的灌溉设施和太阳能水泵，安装农业温室，并为农业拖拉机和耐热、耐盐作物品种提供高效率的生产保障。2022年，欧盟向埃及提供了1.179亿欧元，用于支持水和能源部门。该援助目的是通过有效的发展合作支持埃及水资源管理的发展计划和优先事项，并为促进埃及向绿色经济和实施环境友好型国家过度。该项援助作为填补埃及海水淡化与农田污水处理再利用以加强水资源的可持续管理。

　　埃及在面对日益严峻的水危机形势下，积极推行水资源综合管理模式，囿于资金与技术不足所带来的施政问题，埃及选择向域外国家与国际组织寻求援助。美国国际开发署、世界银行、荷兰政府、日本政府、联合国粮农组织、欧盟等等国家或国际组织均对埃及展开了历时数十年的水利技术与资金的援助，其中美国国际开发署、世界银行、欧盟等对埃及水资源管理改革投资数额较大，事实上国际援助帮助了埃及推进了水资源综合管理模式的深入。但是，长期依赖于国际援助使埃及现行的水资源管理网络系统与人才体系建设严重依赖于美国、欧盟和日本，几乎丧失了自主“造血”能力。上述域外国家对埃及的援助皆带有极强的目的性，以美日为代表的国家实际上控制了埃及水资源管理系统。对埃及而言，控制了水资源管理一定程度上便能够影响全国经济、社会走向。当埃及政府意识到事情严重后果后，试图勾勒本国水资源管理蓝本，囿于资金与技术的不足，反过来陷入了继续寻求国际援助的怪圈现象。水资源综合管理模式的推进需要政府的长期资金与技术投入，方能保证其顺利运行。当国际援助不足时，导致埃及国内许多水利工程项目暂缓或停工，从而严重影响改革进度。与此同时，埃及政府又担心丧失自主管理水资源的能力，在自主建设与寻求外援间有时举棋不定，对水资源综合管理改革造成负面影响。随着2024年塞西总统顺利进入新一轮任期（2024-2030），埃及政局总体稳定。但中东局势风云突变，地区局势不稳导致国际援助不稳定，亦迫使塞西政府不得不思考减少对国际援助的依赖，这也为埃及水资源综合管理提供了新的发展机遇。

　　（二）尼罗河水资源争端不断威胁埃及水改进程

　　水资源综合管理改革强调政局稳定与协调合作。随着埃塞俄比亚复兴大坝水利工程的建设，作为下游国家的埃及可获得的水资源总量更不稳定。在埃及政府的原有规划中，推行水资源综合管理的前提是保持现有可稳定获得的尼罗河水量的基础上，进一步优化管理与提升节水技术等，复兴大坝的修建则打破了埃及原本孱弱的用水供给，严重影响埃及水改进程。

　　尼罗河水资源争端始于20世纪初，英国、法国、意大利等西方殖民国家为维护各自在尼罗河流域的利益，签订了诸多协议，而埃及在殖民条约的保护下享有尼罗河流域压倒性的水资源霸权。自沿河上游国家独立以来，各国极力反对殖民时代的尼罗河水资源分配协议，要求重新公平分配尼罗河水资源。复兴大坝争端则是尼罗河水资源争端的集中体现。2011年，埃塞俄比亚正式宣布动工修建复兴大坝，引发埃及、埃塞俄比亚与苏丹三国间的矛盾与争端。复兴大坝位于苏丹与埃塞俄比亚边境的青尼罗河上，距离苏丹边境约15公里，占地 1,561平方千米，蓄水容量达790亿立方米，装机容量达6,000兆瓦，建成后将成为非洲第一大水电站和世界第十一大水电站。自2011年复兴大坝投入建设起，流域内各利益攸关方在大坝建设及蓄水年限问题上争端激烈，至今谈判未果。埃及与苏丹 2020 年11月举行代号为“尼罗河之鹰”的联合军事演习，被埃及方面称为“是在复兴大坝谈判陷入僵局后发送给埃塞俄比亚的军事信号”，水安全事关埃及的国家安全。2022年2月20日，埃塞单方面正式启用复兴大坝发电后，埃及再次将复兴大坝争议递至联合国安理会。埃及前水资源与灌溉部部长穆罕默德·纳斯尔·阿拉姆表示：“埃塞在复兴大坝问题上一意孤行，完全不顾下游国家的水安全。近期的俄乌冲突也为复兴大坝问题敲响警钟：不排除我们也会以军事选项解决问题。谁也不能责怪埃及为捍卫国家和人民的命运而做出选择。届时埃及不会考虑地区稳定，只会维护自己的利益。”与此同时，由水争端衍生出的水恐怖主义愈发严峻，流域内国家对于水源的争夺同时激起了中东地区恐怖主义组织对水源控制的欲望，通过暴力争夺水资源并利用水武器进行恐怖袭击，多以在水中投毒的方式造成严重的水灾难。对埃及和苏丹来说，最关心的问题是水安全，这一点两国在复兴大坝合作框架协议（Cooperative Framework Agreement）谈判期间都明确表示过。为了处理用水争端，尼罗河流域国家签订了《尼罗河倡议》。尼罗河流域倡议为尼罗河流域国家提供了一个全方位的区域合作平台，用于利益攸关方对话、信息共享以及联合规划和管理尼罗河流域的水及相关资源。《尼罗河倡议》于1999年2月22日由尼罗河流域国家负责水事务的部长们集体发起，直到新的合作框架协议谈判完成并建立一个永久性机构为止，《尼罗河倡议》的最高决策机构是尼罗河流域委员会。

　　尼罗河流域协商委员会在协定中引入了水安全的概念，并认为这将有助于使现有条约服从于国际法的一般规则。埃及和苏丹对水安全的解释是指埃苏在历史上获得的权力或目前所拥有的水量。埃及和苏丹坚持认为所有尼罗河流域国家同意“不对任何其他尼罗河流域国家的水安全和目前的使用和权利产生不利影响”。该说法被埃塞俄比亚等国认为“水安全意味着对埃及和苏丹已获得权利的保证，即埃及和苏丹将分别继续获得555亿立方米/年和18.5亿立方米/年的尼罗河水量，其他尼罗河流域国家没有用水分配额度。”埃塞俄比亚强调，“必须允许埃塞俄比亚利用青尼罗河的水和尼罗河其他支流为国家发展建设提供电力保证，且用水途径可拓展至农业及其他领域。”国际水法专家马哈茂德·特库亚（Mahemud Tekuya）教授认为，埃及在尼罗河流域的用水权力分配由来已久且对其他流域国家用水产生了阻碍影响。流域内许多国家不希望尼罗河水的分配和使用受殖民时期《尼罗河水条约》的管辖，因此他们发起了《非洲金融协定》替代传统用水分配原则，并提供一个相互接受且尊重所有尼罗河流域国家权利的法律框架。

　　2010年以来，以埃塞俄比亚为代表的尼罗河流域国家经济发展诉求日益增多，加之下尼罗河流域地区地缘政治相对稳定，许多国家制定了本国用水发展的新规划。伴随复兴大坝建设项目的开工，埃及原本对此项计划持支持态度，经历历次水危机与国内经济建设用水需求增长的压力，埃及对复兴大坝建设则日趋转向反对，致使埃及与埃塞俄比亚之间的冲突愈演愈烈。当前，埃及与埃塞俄比亚、苏丹三国均已推行水资源综合管理模式，其中埃及引入最早且成果最多，埃塞俄比亚与苏丹紧随其后并加速发展。水资源综合管理理念强调合作与协调，诸多项目的开展需要三国协力推进。面对当前地缘政治冲突、极端气候变化与各国经济发展与人口增长等多重压力下，如不能建立流域内三方甚至多方国家参与且认同的合作框架，将严重制约埃及水资源综合管理职能的发挥，并将降低国际援助的积极性与迟滞埃及水资源管理改革进程。

　　（三）水资源综合管理专项立法不完善

　　埃及现行水资源管理相关法律大都与农业相关法律高度重叠，其法律繁杂冗长且散布于诸多法律当中，一方面说明埃及政府明确意识到水资源管理的必要性，另一方面亦说明其水资源管理相关立法确立的仍存在随意性。从1971-2022年所设立的各项用水法律法令多未触及水资源综合管理的协调合作理念，此外亦存在专项立法不足与量刑处罚标准不一等问题。

　　埃及1982年第48号法律（Law No.48/1982）《关于尼罗河及其水道的污染保护》，其中第2项规定在没有获得灌溉部许可的情况下，禁止将工农业、市政部门等废水排入尼罗河及其水道；第3项规定生产企业如向灌渠内排放超过灌溉部检测标准的中水则将设施企业负责人交付行政机关；第4项规定不允许向产生污染的场所发放生产许可，灌溉部负责对企业发放生产许可，确保用水相关企业按照本条法律从事生产；第7项规定交通、旅游或者其他用途的渡船单位，禁止向尼罗河水道内排放燃油；第16项规定如违反上述2、3、4、7项规定，处一年以下有期徒刑，并处500英镑以上2,000英镑以下罚款；1994年第213号法律（Law No.213/1994）规定：确立水资源与灌溉部的权威地位。第64条规定，发证人在新建土地上必须应用现代灌溉技术，按照发证规定办理许可条款、条件和配水费用应明确说明。第71条规定水资源与灌溉部部长应颁布一项法令，规定管理改良灌溉系统的方法，包括建立用水者协会。该法律补充了第12号法律，其中有两项新条款涉及在旧地上改进农业灌溉，在旧地上实施了农业灌溉法，并设立了一项特别基金，为发展和维持改进的梅斯卡和提高公众对用水领域的认识筹措资金。此外，还规定农户与用水者协会若违反本法条款则将面临严重处罚甚至监禁。

　　2010年第219号部长令《关于污水利用条例》，该部长令修订了1982年第8号部令颁布的《关于保护尼罗河和水道不受污染》的1982年第48号法律执行条例第（82）条：“开采水道必须按每立方米处理过的废水缴纳25皮亚斯特的年费。”2013年第92号部长令修改1982年第8号部长令，即1982年第48号法律《关于尼罗河及其水道的污染保护》，第2项规定了向水道倾倒处理过的废水的企业许可证。第6项规定了排入水道的经处理的废水的标准和要求。第7项是关于各项费用和罚款的专项基金。2021年第147号法律（Law No.147/2021），该法律是埃及最新版的《水资源与灌溉法》，该法律涉及尼罗河水道公共财产、用水分配、用水者协会及其职能具体规定、排灌机械使用、违反排灌发法的严格处罚问题等。

　　埃及作为尼罗河流域重要国家，其水资源立法类别十分丰富，但水资源管理立法方面存在着多方面的不足。埃及水资源综合管理专项立法面临一系列不完善之处，限制了对水资源的合理利用和有效管理。首先，埃及的水资源管理法律框架缺乏完整性和统一性。从1984年的排灌法、1994年关于用水者协会设立的法律以及2021年最新的水资源与灌溉专项立法，埃及已颁布了多项法律法令，但这些内容零散分布、缺乏整合，未能形成统一的指导原则和全面的管理机制。这使得管理流程松散，难以有效协调各个部门间的资源分配和管理流程；其次，针对水资源管理的规定不够明确和具体，导致资源的合理分配和使用变得模糊不清。缺乏清晰的指导方针和监管机制，容易导致资源浪费和滥用的问题，从而阻碍了水资源的可持续利用。另外，从上述法律法令当中可以清晰地看出，水资源管理法律侧重于对废水排放的严重处罚，其中对用水企业的处罚最为严格，对农户的废水排放及中水利用处罚比例亦较高。同时，执行力度不足也是问题所在。上述法律条例能否得到有效执行，是否能够迅速落地则依靠制度监督。但埃及政府水资源管理监管机制不够健全，导致一些违规行为长期存在，破坏了水资源的合理利用和保护。因此，埃及的水资源综合管理专项立法存在着诸多缺陷，阻碍了水资源的有效利用和可持续管理。法律框架是推行水资源综合管理的基础，长期以来的埃及水资源管理立法缺乏与农业立法的分离，多部法律虽然涉及用水者协会、各类国际援助项目执行等内容，但当前法律框架仍然存在重处罚轻警示、缺乏具体省部机构改革与监督等机制的确立，故水资源综合管理的深入推进仍存在巨大的立法挑战。

　　（四）农户参与管理与节水意识尚待提高

　　埃及面临水资源短缺和人口不断增长的需求压力推行了水资源综合管理，将全国水资源管理按照层级进行逐级管理，大力发展综合水灌溉区与各级用水者协会积极推广节水模式与参与式灌溉，但农户对水资源的管理和节约意识尚未得到充分发展。农户在参与梅斯卡、支渠用水者协会的管理中虽表现出了极大热情，但随着2021年第14号法律再次重申用水者协会的非营利属性致使各层级用水者协会资金来源不稳所带来的管理能力问题，农户对参与式管理的积极性则逐渐减弱。此外，虽然节水技术的推广提升了灌溉效率，但农户用水节水意识的根本性问题仍需改善。

　　自20世纪80年代至2012年间，在日本国际合作机构资助埃及推广改善灌溉项目期间，埃及建立了数量众多的用水者协会以改善灌溉模式。此后，埃及采用了较为先进的灌溉管理设施，但在改善水资源管理方面则较为迟缓。其囿于国际组织援助重点围绕各层级用水者协会的组织架构，而这些组织却很难得到埃及政府官员的支持，亦很难直接让农户直接获得现金利益，甚至也很难得到已建立起来的用水者协会会员的支持，导致用水者协会难以在政府、农户、企业之间充分发挥其协调作用，使得埃及灌溉水道系统上游地区用水过剩，下游地区严重缺水。马丁·赫维特（Martin Hvidt）指出，用水者协会主要作用在于传达用水宣传政策，并不能完全参与水资源管理决策。在支渠层面，农户之间的系统合作十分孱弱，即使在改善灌溉项目引入支渠水道后，仍不能改变合作较差的局面。与此同时，为了应对水资源短缺导致的冲突增加，埃及政府从2009年夏天开始禁止在上埃及地区种植水稻，并将水稻种植区的监测范围提高了50%。同年，政府停止了通过改善灌溉项目引进的连续灌溉，转而采用轮作灌溉，引发了政府与农户间的矛盾。埃及政府为了缓解矛盾，限制了参与式灌溉的活动，使农户对水资源管理的参与十分有限。2015年8月，埃及政府暂停了连续灌溉。如果由用水者协会负责支渠设施的维护和管理，农户应当承担维修和其他需要的费用。但长泽英二（Nagasawa Eiji）指出，埃及的灌溉设施建设是在外国资金和技术援助的支持下进行的，农户是灌溉用水的主要受益者，这种局面对埃及政府而言是一个巨大挑战，因为这些农户存在脱离整理管理的风险，众多国家信息被援助组织轻易获取。此外，由于支渠用水者协会并不直接从事农业生产，其作为协调机构存在。故其在埃及法律上规定为非营利性机构，资金筹措能力不足使得部分费用转嫁到农户，使得农户参与管理的积极性渐趋下降。在日本援助的灌溉改善项目推进过程中，所有试验点都经历了运河水道末端的水资源短缺问题。一方面，支流的水分配由埃及政府掌控，农民对水资源分配份额信息并不明确，政府对此信息的发布与实际时间并不同步。许多上游农户不遵守政府与用水者协会关于用水份额与时间的规定，使得下游无法保证供水；另一方面，农户认为水资源短缺的原因是政府没有提供足够的水，当支渠水道缺水时农民会向政府要求更多的水以满足农业生产。在水资源分配问题上，多数各级用水者协会会员与政府之间缺乏信任，尤其是在水资源短缺的情况下，就此激化了政府与农户之间的矛盾。

　　埃及在水资源管理改革的过程中，以水资源与灌溉部为代表的中央机构是其管理核心，在水资源与灌溉部的支持下设立了各级用水者协会作为协调农户与政府间的重要组织。根据埃及的相关规定，用水者协会不具备自主集资能力，其资金受政府或国际组织的援助。在改革推行伊始，用水者协会资金较为充足，农户作为用水者协会的会员一方面得到了灌溉设施改善的援助，另一方面国际组织鼓励农户参与管理，提高了农户的权利意识。由此，农户乐于参与用水者协会的各项活动并积极支持水资源综合管理模式的推广。随着改革的逐渐深入，用水者协会暴露出组织管理缺乏透明性，董事会成员的选举不定期举行，缺席的董事会成员没有被替换，其结果是用水者协会内部成员之间缺乏信任，董事会成员的决定也没有传达给会员。伴随国际组织援助资金的削减，加之埃及政府财政支持的减少，用水者协会的资金陷入入不敷出的局面，致使其协调作用进一步减弱，农户参与管理的意愿下降。此外，由上述论述可知，尽管埃及政府与国际组织大力推广节水技术，但下游农户在水资源充足的情况下仍然选择漫灌，上游农户则选择无视政府规定取水。总之，参与式管理意愿下降与节水意识不足不利于埃及水资源综合管理发展。

　　四、结语

　　埃及水资源综合管理的推广是一项紧迫而复杂的任务，直接关系到国家的可持续发展和尼罗河流域地缘政治的稳定。随着“水危机”日益严峻，埃及选择将水资源综合管理作为国家水资源管理改革的核心目标。埃及政府积极主导并鼓励社会民众的参与，同时积极寻求域外国家和国际组织的支持，共同制定并实施深化水资源综合管理策略。

　　长期以来，埃及一直面临着多重挑战，其中包括水资源结构性短缺、不断增长的人口、频繁的极端气候事件以及日益增大的农业用水需求。这些因素迫使埃及政府不得不关注和重视水资源管理，以确保国家的发展和民生需求。在此情况下，水资源综合管理成为埃及的首要目标。因此， 1971-2023年，埃及政府先后推出了多项与水资源管理相关的法律（令），并通过持续调整来应对不断变化的形势。埃及政府在推进水资源综合管理方面获得了一定成效，其中受益于来自日本、美国、荷兰等域外国家以及世界银行等国际组织的经济和技术援助。这些支持资助了诸多项目，如灌溉改善和水资源综合管理区的建设。这些项目不仅仅在改善实施过程中为管理提供了便利，也促进了大量用水者协会的成立，成为连接农户与政府之间的重要纽带，同时激发了农户参与管理的积极性。然而，埃及在推动水资源管理改革过程中也面临着一系列挑战。首先，埃及极度依赖外部援助，缺乏自主“造血”能力。其次，地区地缘冲突严重影响了改革的进展，尤其是埃及与苏丹、埃塞俄比亚在复兴大坝建设上的矛盾。此外，相关立法存在重叠与缺失，而农户参与度低、缺乏对节水技术的认知和应用，进一步加剧了传统灌溉方式带来的水资源浪费。虽然存在着上述挑战，但国外援助的减少、中东局势不稳以及埃及强烈的经济发展意愿，埃及综合水资源管理的挑战与机遇并存。

　　总的来说，埃及水资源综合管理取得了一定进展，但仍面临着重重挑战。为实现有效的水资源综合管理，埃及需加强资金投入力度、提升农户参与度和节水意识，同时积极寻求更多国际支持和合作。只有通过全面努力，才能为埃及的可持续发展和地区稳定创造更为稳固的基础。