0 引 言
洪水灾害对一个国家或地区经济社会发展影响巨大,建立高效的防灾减灾机制,更好应对巨灾风险,是世界各国的共同议题。在我国,洪水灾害风险是最常见、最严重的风险之一,三分之二以上国土面积受洪涝灾害威胁,洪泛区人口达6亿以上,尤其是长江、黄河、珠江等7大流域及沿海沿湖地区更是洪水威胁的重点区域。近年来,由极端气候引发的洪涝灾害对我国经济社会发展和人身财产安全造成的严重影响。2020年,长江中下游5省因洪涝灾害上报水工程险情4335处,干堤出险234处,直接经济损失达833.3亿元。2021年7月河南遭遇历史罕见特大暴雨,导致城市内涝、河流洪水、山洪滑坡等多灾并发,直接经济损失高达1200.6亿元;其中,省会郑州因灾死亡失踪380人,直接经济损失409亿元,特大暴雨造成郑州全市河流发生险情418处,84座水库出现险情,对京广铁路干线、南水北调工程等重大基础设施安全带来了严重威胁。2023年7月底,河北大部出现罕见强降雨,启用了7处蓄滞洪区,转移群众达85.72万人,受灾人口超过300万人,45人死亡失联,直接经济损失958.11亿元。水利部部长李国英在第三十届“世界水日”和第三十五届“中国水周”宣传活动期间强调,加快构建主要由河道及堤防、水库、蓄滞洪区组成的现代化防洪工程体系,提高标准、优化布局,全面提升防洪减灾能力。但面对频繁发生的洪水灾害对水利基础设施修尤其是防洪工程设施造成的严重破坏,仅依靠国家财政资金难以满足灾后水利设施的修复和重建。而洪水保险作为一种高效的巨灾风险分散机制,能够将不确定的巨灾损失转化为确定性的规模可控的开支。因此,开展洪水保险制度建设,可以减轻国家财政负担,增强财政韧性,对填补灾后水利设施修复和重建工程资金缺口具有重要意义。
此外,洪水保险因其政策性和救济性的公共产品特征,长期以来备受各国政府高度关注,尤其是在保险业相对发达的国家,已成为一项非常重要的非工程性防洪措施和洪灾救济制度。国外洪水保险制度运行积累的有益经验,可以为我国洪水保险制度建设提供借鉴与启示。有鉴于此,文章从政府参与、法律法规、运作模式、投保方式和风险分散等层面系统梳理典型国家洪水保险的实践经验,据此提出对我国洪水保险制度建设的启示和建议,以期为推进我国洪水保险制度建设提供有益借鉴。
1 我国洪水保险实践的演变历程分析
1.1 国内早期试点探索
洪水保险在我国早期实践是政府主导下的政策性保险。二十世纪八九十年代,由地方省政府或中央有关部门牵头,中国人民保险公司省级分公司以省为单位探索开展了洪水保险试点工作。比较有代表性的包括安徽淮河行蓄洪区保险、浙江海塘保险、湖南洪水保险等。以浙江海塘保险为例,针对浙江海岸线长、沿海为开敞式海域等地理特征,考虑到风暴潮和台风侵袭极易造成海塘工程溃决的特殊风险,以及海塘工程修复成本高、难度大的工程特性,浙江省通过海塘保险建立了在全社会范围内筹集资金的新途径,1992—2022年实施期间累计收取保费1306.7万元,累计赔付2193.5万元,在一定程度上缓解了海塘修复资金不足的问题,避免了海塘工程因不能及时修复而有可能导致的损失加剧。
早期洪水保险试点对当地防洪减灾和灾后重建产生了积极效果,比较成功的有安徽淮河行蓄洪区保险(1986—2001年)和浙江海塘保险(1992—2002年)。虽然早期洪水保险试点工作积累了一定经验,但并未进一步推广;直到21世纪初,洪水保险依然不为人所熟知,且未能与洪泛区管理有效结合。究其原因,一是过于依赖政府行政命令,没有出台法律法规规范洪水保险试点工作;二是洪水保险发生频率低,其危害容易被忽视,加之人们对洪水保险认识不足,导致投保意愿不强;三是试点地区较少,导致洪水风险过于集中,且洪水风险一旦发生损失巨大,使得商业保险公司承包动力不足;四是资金来源单一,导致资金规模不足,导致洪水保险难以为继。
1.2 巨灾保险制度建设
党中央高度重视防灾减灾救灾工作。2013年11月15日通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出,要完善保险经济补偿机制和建立巨灾保险制度。2014年7月9日国务院常务会议提出要建立财政支持下以商业保险为平台、多层次风险分担为保障的巨灾保险制度。2016年,中共中央国务院印发了《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》,要求加快巨灾保险制度建设,逐步形成财政支持下的多层次巨灾风险分散机制。2021年,《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》将发展巨灾保险作为重要任务。目前,广东、湖北、浙江宁波等全国15个省市开展了地方性巨灾保险试点,指导行业结合地方巨灾风险特点,提供差异化、特色化、定制化风险保障。其中,广东率先推行巨灾指数保险试点,2017年8月,强台风“天鸽”触发阳江、云浮两地市保险赔付阈值,承保机构迅速赔付1200万元和1000万元;2020年5月,广州发生特大暴雨,人保财险广州市分公司仅用4天完成核赔1334万元。巨灾保险在完善灾害救助体系、提高政府公共管理效率等方面的作用日益凸显。
当前,我国试点地区巨灾保险制度中,洪水风险管理和洪水保险责任占据了重要地位。巨灾保险试点的实施,加快了我国洪水巨灾保险制度的建设。伴随极端天气导致的洪涝灾害频发,各方对建立洪水巨灾保险制度的需求日益迫切。
2 典型国家洪水保险制度实践经验
“他山之石,可以攻玉”,国外洪水保险制度实践积累的有益经验,对我国洪水保险制度建设具有良好的借鉴意义。
2.1 美国洪水保险实践
美国是最早提出并开展洪水保险实践的国家。20世纪以来,美国联邦政府和州政府投入了大量资金兴建防洪工程,但洪水灾害造成的经济损失依然不断上升,财政负担日益加剧。为此,美国开始采用洪水保险等非工程措施应对洪水灾害风险。
2.1.1 通过立法保障洪水保险制度实施
早在20世纪50年代,美国就已开始着手洪水风险管理立法。1956年出台的《洪水保险法》,创立了联邦洪水保险制度;1968年通过的《全国洪水保险法》以及次年制定的《国家洪水保险计划》,标志着美国国家洪水保险制度的正式建立。1973年,通过的《洪水灾害防御法》将洪水保险从自愿变为强制;1994年和2004年两次出台的《洪水保险改革法案》,大幅度提高了洪水保险保费金额,延长了洪水保险的等待期,进一步促进了洪水保险制度的发展。目前,美国联邦政府颁布的涉水法规多达1000多部,形成了次分明、内容全面的洪水风险管理法规体系,是美国洪水保险计划成功施行的坚实保障。
2.1.2 政府直接参与洪水保险运营管理
美国国家洪水保险计划采用“政府主导、公司代办”模式,政府就是洪水保险的承保主体,直接参与洪水保险的管理和运营。联邦保险管理局(FIA)专门负责洪水保险事务,联邦紧急事务管理署(FEMA)负责国家洪水保险计划的实施。根据“自行签单计划”,参加该计划的保险公司代理出售洪水保单,并将售出的洪水保单全部转给FIA,所有保险费用由FIA统一管理和使用,赔付风险全部由政府承担。保险公司只负责保单销售和理赔服务,根据保单数量收取佣金,不承担赔付风险。
2.1.3 通过强制投保促进洪水保险的推广
美国国家洪水保险计划是通过国家法律确立的、全国性的保险集合,联邦政府主导,商业保险公司代理销售洪水保单，并由全国保险洪水基金进行资金积累的一种“强制性”保险模式。1968年出台的《国家洪水保险法》规定，只有参加国家洪水保险计划的社区才能购买由联邦补贴的洪水保险,但相关社区及其个人可自愿参保,政府并未做强制性规定,导致洪泛区投保率始终不高,成效甚微。因此,美国政府被迫将国家洪水保险计划由自愿性改为强制性,要求洪泛区投保人“必须”购买洪水保险,否则无权享受联邦政府提供的灾害救济、所得税减免和贷款支持。1994年颁布的《全国洪水保险改革法》进一步规定,承保机构必须为应参与但未购买洪水保险的财产所有者补办保险手续,并收取费用,否则将面临民事经济处罚。截至2016年年底,美国已有4万多个社区加入国家洪水保险计划,几乎所有参与社区里的个人都能购买洪水保险。
2.1.4 建立国家洪水保险基金分散洪水巨灾风险
美国国家洪水保险计划没有设立专门的再保险公司对洪水保险提供再保险,洪水保险的风险和损失全部由政府承担,政府充当了保险人和最后再保险人的角色。1969年美国建立了国家洪水保险基金,资金来源主要是保费收入和财政信贷,享受联邦政府免税待遇。当发生特大洪水,洪水保险基金不够支付保险赔偿时,FEMA可以向国家财政临时借款,授信额度为215亿美元,临时贷款由洪水保险基金偿还。
2.2 英国洪水保险实践
虽然英国并不是一个洪水灾害严重的国家,但仍有一些地区受到洪水灾害的困扰。英国十分重视洪水保险在应对洪水风险中的作用。因此,英国的保险市场又非常发达,承保经验丰富,承保力量雄厚,是世界再保险市场的中心之一。经过长期的探索实践,英国形成了以市场化保险机制为基础的洪水保险制度。
2.2.1 “君子协议”指导规范洪水保险制度
英国法律制度比较完善,但其法律体系较为分散,政府并未就洪水保险进行专门立法。在实践中,英国主要通过政府与保险业协会签订的“君子协议”和《洪水保险供给准则》指导规范洪水保险实践,为其提供法律支撑。20世纪60年代初,政府与保险业协会达成“君子协议”,标志着英国洪水保险制度初步确立。2002年9月保险行业协会发布了《洪水保险供给准则》,并与政府约定每五年重新审定一次,进一步完善了英国洪水保险制度。2004年1月通过的《国民紧急状态法》整合了已有相关法律,重新构建了英国紧急状态法律体系。此后,相继出台了《应急管理准备和响应指南》《应急管理恢复指南》等法规文件,使英国政府应急管理能力显著提升。在完善洪水风险管理体系的基础上,英国利用其发达的保险业优势,积极推动市场化的洪水保险机制建设。
2.2.2 保险公司负责洪水保险市场化运营
英国具有发达的保险市场和丰富的承保经验,商业保险公司实力雄厚,为洪水保险的市场化运作提供了必要保障。英国洪水保险采取市场化经营模式,洪水保险业务全部由商业保险公司提供,并承担运营风险,保单的销售和服务通过商业保险公司分销网络完成。政府仅对保险行业进行监管,不参与洪水保险的经营和管理,不承担洪水灾害损失赔偿。虽然英国洪水保险市场化程度很高,政府不参与洪水保险日常运营和管理,不承担有关经营和赔付风险,但政府与保险业之间存在密切合作。英国保险协会与政府达成协议,政府承诺投资修建防洪工程,建立有效的防洪体系,并向商业保险公司提供相关地区洪水风险评估、洪水灾害预警、气象研究及与洪水风险相关的信息和资料等,将洪水保险损失控制在可承受范围之内,促使洪水风险成为商业性可保风险,保证商业保险公司对洪水保险的有效供给。
2.2.3 通过捆绑销售“强制”推行洪水保险
英国洪水保险属于自然灾害保险体系,是一种捆绑式的“强制”保险。英国政府将包含洪水在内的所有自然灾害捆绑到一个保单中,顾客购买住宅等财产保险时必须购买包括洪水保险在内的全部自然灾害险种,不能因当地洪水风险较低而剔除洪水保险。捆绑式销售有效克服了投保人的逆向选择。业主只有购买了住宅等财产保险才能获得抵押贷款担保,这种“强制”性的洪水保险制度使英国洪水风险在所有住宅投保人中较为分散,显著降低了单个家庭购买洪水保险的费用,避免了完全按风险精算出的高风险地区保险费无法承受的情况。
2.2.4 建立再保险机制分散洪水巨灾风险
依托国内成熟的保险和再保险市场,英国形成了由商业保险公司提供再保险服务的洪水巨灾风险分散机制。商业保险公司提供洪水保险服务,并通过购买再保险进一步分散经营风险,使得洪水风险能够在更广泛的范围内进行分散。由于没有政府资金支持,商业保险公司的资金主要来源于保费收入、投资业务收入和再保险赔付。因此,再保险作为洪水风险的二次分散机制,在市场化的巨灾保险体系中起着非常重要的作用。英国《洪水保险供给准则》中明确提到,如果有再保险公司退出,保险业协会就会对洪水保险的供给进行调整,以保证洪水风险定价及赔付的均衡性。
2.3 法国洪水保险实践
法国受多种自然灾害威胁,其中洪水灾害尤为严重。20世纪70年代中期,法国政府开始尝试通过保险机制应对洪水等巨灾风险,但直到1981年年底法国发生了严重洪灾之后,法国政府出台了《自然灾害保险补偿制度》,建立自然灾害补偿体系,洪水保险制度才得以逐渐建立。
2.3.1 通过立法建立全国性巨灾保险制度
法国国会于1982年7月制定了《自然灾害保险补偿制度》,确立了全国性的巨灾保险制度。1984年颁布了《农业灾害保险法》,对洪水灾害等实行强制保险。此后,《自然灾害保险补偿制度》经过数次修改,扩大了强制承保范围和运作细则。1990年6月法国颁发法律强制性规定必须投保暴风险,1992年7月修正法案指出,因飓风、冰雹及积雪对屋顶的损害均纳入自然灾害保险补偿制度;1999年9月再次颁布法令将附加于基本保险的额外保费(即自然灾害保险保费)的费率提高到12%等。目前,法国自然灾害保险制度主要根据2002年的《自然灾害保险补偿制度》确立,相关法律的颁布推动了包括洪水保险在内的自然灾害保险制度的建立。
2.3.2 政府与保险公司合作参与巨灾保险
法国自然灾害保险制度是一项综合性的巨灾保险计划,采用政府与市场合作的运作模式,承保洪水、地震、泥石流、海啸、雪灾、飓风等一切自然灾害风险,又称自然灾害综合险。法国自然灾害综合险由商业保险公司承保,并负责经营.政府不直接参与保险业务,主要通过财政资助中央信托再保险公司为商业保险公司提供无限兜底服务,以解决商业保险公司面临的巨灾风险。
2.3.3 扩大承保范围“强制”购买附加险
法国洪水保险属于强制险,通过扩展现有商业保险公司财产险(包括火险、机动车辆险、营业中断险等)保单保险责任的方式来实现,即任何投保人购买财产保单都被强制要求购买自然灾害附加险,商业保险公司在保单上自动附加自然灾害保险费并实行单一费率。由于洪水保险是附加险,因此,承保对象十分广泛,几乎涉及法国居民生活的各个领域,不仅包括个人动产和不动产,如,农作物、动物等,还包括企业房屋及财产,甚至包括企业因经营中断导致的损失。
2.3.4 建立中央再保险公司分担巨灾风险
中央信托再保险公司(CCR)作为唯一代表法国政府提供全面性无限制再保服务的再保险公司,商业保险公司在向投保人出售洪水保险保单后,通常会与其签订再保险合同,进一步分散洪水巨灾风险。CCR由国家财政资助,当再保险费收入不足以支付法定巨灾赔付时,不足部分由国家财政支出;当再保险费收入超出法定巨灾赔付时,以基金形式积累起来。中央再保险准备金耗尽时政府作为最后再保险人提供最终赔付保证。CCR提供的再保险分为两层:一是比例再保险。保险人分出某一比例的保险费给CCR,一旦有损失发生,CCR亦承担此比例的赔款;这一部分保险保障是基于再保险人与保险人同一命运原则,有效避免了可能产生的逆向选择。二是止损再保险。承保保险人比例再保险未分出的部分,当保险人发生较高的损失时,确保将保险人的损失控制在一定范围之内。
3 对我国洪水保险制度建设的思考
根据国外洪水保险实践经验,建立与我国保险市场发展水平相适应的洪水巨灾保险制度体系,可以加强保险在洪水风险转移中的作用,平滑重大洪水灾害对国家财政的临时性冲击。可重点开展以下5个方面工作。
3.1 加快组建洪水保险管理组织机构
加快我国洪水保险制度建设,需要建立完善洪水保险管理组织机构,解决因权责不清而造成的管理问题。具体可由水利部牵头,联合财政部、银保监会、应急管理部、气象等部门联合设立“全国水利保险管理机构”,负责制定全国洪水保险政策及其规划,起草洪水保险相关法律法规,设计保险产品等工作。在国家水利保险机构的组织领导下,设立省级和流域洪水保险管理机构,负责省级和流域洪水保险的推动和组织工作。在此基础上,逐步建立由领导机构、监管机构、运营主体等组成,多部门协同、权责分明、完整有序的洪水保险运行管理组织架构。
3.2 加快构建洪水保险法律法规体系
完善的法律法规是洪水保险制度建立和运行的基石,我国应通过立法确立洪水保险制度,一方面,需适时修订现有法律法规文件,如《中华人民共和国防洪法》《防洪标准》(GB50201—94)等,促进洪水管理措施的落实。另一方面,应加快制定
《洪水保险条例》,明确水灾保险主体和交易规则等,培育发展洪水保险市场。适时出台洪水保险法或巨灾保险法,明确各参与主体的地位与职能、权利与义务,让洪水保险制度建设有法可依。
3.3 加快完善洪水保险制度运作模式
我国保险市场处于发展阶段,国民保险意识和对保费承受能力较低。我国洪水保险应采取“政府主导,市场运作”模式,商业保险公司承担和管理洪水巨灾风险,采用市场化运作,形成全国性或区域性的保障体系。政府可为商业保险公司提供相关的财政税收优惠政策,帮助建立洪水风险基金和洪水再保险,做好防灾防损工作,完善洪水保险评估系统,完善证券市场,为扩大洪水保险资本提供良好的融资渠道。
3.4 逐步引入半强制或强制参保方式
我国洪水保险制度实施应以半强制或强制方式为主,保证参保率。为此,需要从法律法规层面,明确洪水保险的强制性,一方面,要求应参保主体必须购买洪水保险,否则削减政府财政救灾资金的支持;另一方面,制定税收优惠政策等配套措施,加大对已参保主体的激励。综合运用奖惩措施,引入半强制或强制参保方式推行洪水保险。
3.5 逐步建立洪水巨灾风险分散机制
洪水保险制度的平稳运行,必须建立多层次、高效的巨灾风险分散机制,我国应考虑采用巨灾保险基金、再保险、巨灾风险证券化等有效措施。其中,洪水巨灾保险基金集政府支持与市场参与等多方资源,用于大额洪水灾害赔付,实行长期积累、单独建账、专款专用。为转移承保风险,使洪水巨灾风险在更大的范围内进行分散,一方面,国家可以综合利用政策性再保险机构、商业再保险公司以及国外大型保险公司等渠道提供多层次再保险服务;另一方面,适时发行洪水巨灾债券,必要时发展洪水期权、洪水期货等巨灾风险证券化产品。
4 结语
洪水保险制度建设离不开政府的参与和支持,也需要法律法规作为制度保障。一方面,需要政府“有形之手”和市场“无形之手”的协调配合,加快建立政府和市场“两手发力”的资源配置新机制,在坚持“政府主导”的同时,充分发挥洪水巨灾保险等“市场机制”作用;另一方面,需要加快完善洪水保险相关法律法规体系,立足国情,对洪水保险的性质、运行模式等内容进行界定,建立健全洪水保险体系,为洪水保险制度的成功施行提供坚实保障。此外,洪水灾害属于巨灾范畴,具有高风险性,一旦发生,仅依靠商业保险公司赔付或政府财政救助远远不够,需要综合国情和保险市场发展水平,多种途径建立洪水巨灾风险分散机制,确保洪水保险能够在最大范围内分散风险,降低商业保险公司的承保风险。
来源：水利发展研究，2024，24（8） 作者：孙 婧 杨 研 关思思 张目瞻 任领志
