地球60%以上的淡水资源位于跨界河流区域，全球40%以上的人口依赖跨界水而生存。由于气候变化和人类活动的加剧，跨界河流的水资源分配和管理面临着诸多挑战。随着世界各大跨界河流区的水资源开发，跨界水争端甚至水冲突时有发生。跨界河流水量分配涉及多国共享水资源的合理、公平和可持续利用，已成为国际关系和全球水资源管理中的一个关键议题。在水资源短缺地区，跨界河流流域的水资源分配更为关键而复杂。尼罗河历来是非洲大陆上的生命之源，尼罗河水量的分配和利用成为沿岸国家之间合作与冲突的核心，是跨界争端较多的典型河流。本文旨在以尼罗河水量的分配为例，探讨分析影响跨界河流水量分配的主要因素，并提出相应的策略建议，为跨界河流流域内的可持续发展和区域合作提供参考。

　　1 尼罗河流域概况

　　1.1 自然概况

　　尼罗河位于非洲东北部，全长6700公里，是世界第一长河，流域面积约317万平方公里，涉及埃及、苏丹、南苏丹、厄立特里亚、埃塞俄比亚、刚果民主共和国、乌干达、卢旺达、布隆迪、肯尼亚、坦桑尼亚等11个国家。尼罗河有白尼罗河和青尼罗河两大支，白尼罗河发源于布隆迪的卡盖拉河，其向北先后流经维多利亚湖、爱德华湖和艾伯特湖等湖泊;青尼罗河发源于埃塞俄比亚，其与阿特巴拉河向北流入苏丹境内后与白尼罗河汇合，形成尼罗河干流，经埃及注入地中海。流域涵盖热带、亚热带、半干旱、干旱和地中海5个气候区。根据阿斯旺高坝的测量结果，尼罗河流域年降雨量17000亿立方米，而年径流量仅为840亿立方米。尼罗河流域径流主要来自白尼罗河、青尼罗河上游和阿特巴拉河，白尼罗河产流约占总流量的24%，青尼罗河上游则贡献了约60%的总流量，阿特巴拉河贡献了剩余的16%，干旱地区几乎未产生任何径流。

　　1.2 经济社会

　　尼罗河全流域有超过4亿人口，预计到2030年流域人口将增加到7亿。尼罗河水资源对于沿河国家和地区的生活、农业、工业和能源等方面具有至关重要的作用。以埃及为例，人口达1.01亿，其95%人口居住在尼罗河沿岸，生活用水、农业生产、水力发电、渔业、旅游业、水运严重依赖尼罗河，2020年埃及国内生产总值达2600亿美元，是尼罗河沿岸最具影响力的国家。埃塞俄比亚拥有1.13亿人口，其经济大部分以农业为基础，农业人口占所有就业人口的85%，该国采矿业资源非常有限，其经济和能源几乎完全依赖于尼罗河水;同样，苏丹农业经济约占国内生产总值的30%，2011年南苏丹独立后，苏丹首都喀土穆对尼罗河的严重依赖显著增加。尼罗河涉及沿岸11个国家的重要利益。

　　从全流域来看，尼罗河流域的主要用水对象是农业和水电，大多数沿岸国家的经济很大程度上依赖于农业，流域灌溉面积约为4.9×106公顷，农业用水约占总用水量的85%，约97%的灌溉面积位于苏丹和埃及等下游国家，而上游流域以雨养农业为主。然而，许多沿岸国家都制定了新的灌溉开发计划。全流域水力发电潜力巨大，东部尼罗河流域的潜在水电开发潜力超过13850兆瓦，复兴大坝发电前，阿斯旺高坝、森纳尔、罗塞雷斯、贾巴尔奥利亚、卡什姆埃尔吉尔巴、麦罗维和特克泽等主要水坝发电能力仅约为3895兆瓦。

　　2 尼罗河水量分配状况分析

　　2.1 水量分配相关协定

　　尼罗河流域的水量分配历史复杂且经常存在争议。早在殖民时期，尼罗河水量分配就是一个重要问题。已知最早的流域上下游国家之间关于水量分配的条约，是1891年英国和意大利签署的关于各自领土划分的议定书。

　　在尼罗河沿岸国家之间签署的诸多条约中，有三项协议尤其重要，影响最为深远。第一个是1929年埃及和英国之间的《尼罗河水资源分配协议》，英国代表乌干达、肯尼亚、坦桑尼亚和苏丹，协议赋予埃及否决可能影响其水资源份额的上游项目的权利。第二个是1959年埃及和新独立的苏丹之间签署的《尼罗河分水协议》，该条约将尼罗河的全部平均年流量扣除蒸发损失后分别分配给埃及和苏丹，分别为555亿立方米和185亿立方米。第三个是2010年的《尼罗河流域合作框架协议》，该协议支持所有沿岸国家公平合理利用尼罗河水资源，但截止目前仍只有埃塞俄比亚、卢旺达、坦桑尼亚、乌干达、肯尼亚、布隆迪等6个国家正式签署，埃及和苏丹都表示反对。

　　在尼罗河流域治理进程中，为推进《尼罗河流域合作框架协议》签署，促进全流域广泛合作，1999年建立了尼罗河流域倡议组织(NBI)，NBI目前包含了流域内所有11个国家(厄立特里亚为观察员国)。尽管NBI在某些方面的议题上推进了上下游国家间合作，但却难以弥合流域内国家间存在的政治分歧，运行成效并不明显。由于尼罗河流域的规模、跨界性质、人口增长、气候变化和环境退化，流域的水管理问题很复杂。埃塞俄比亚、乌干达、卢旺达等上游国家和乌干达等下游国家都在进行雄心勃勃的水资源开发，埃及和苏丹为满足经济高增长的目标极度关注对水资源的争夺。到目前为止，尚未形成尼罗河沿岸所有国家认可的水管理合作计划。

　　2.2 主要争议和挑战

　　尼罗河水量分配的争议和挑战主要涉及水资源的分配公平合理性、开发利用、政治关系以及环境可持续性等方面。

　　在水资源分配历史协议与新需求方面，埃及和苏丹历来依靠尼罗河的水量，对该河流的依赖程度非常高。根据1959年签订的《尼罗河分水协议》，两国享有尼罗河全部的水权。但是，该协议并未充分考虑其他上游国家的水利需求，且是在上游国家缺席的情况下签署，导致跨界水资源分配上的风险。在1959年协议签订后的一段时间内，埃及和苏丹之间的分水协议似乎未对下游国家造成重大挑战，主要是因为上游国家并不具备开发大型工程的实际能力。但随着时间推移，上游国家如埃塞俄比亚、坦桑尼亚和肯尼亚的发展需求增加，2010年以后，上游国家要求重新谈判水权分配，以保障他们的发展权益。

　　在水资源开发项目方面，上游国家特别是埃塞俄比亚的大型开发项目，如大埃塞俄比亚复兴大坝(GERD)，引发了严重的区域紧张局势。下游国家特别是埃及，担心这种开发项目会减少到达其领土的水量，对其水安全构成威胁，对GERD提出强烈反对，引发了苏丹、埃塞俄比亚和埃及之间旷日持久的争端，至今仍在时断时续地进行三边谈判，并险些发生冲突。值得指出的是，根据1959年的条约，埃及和苏丹都承担了大坝的建设，包括埃及的阿斯旺大坝和苏丹的塞纳尔大坝，协议签署和工程建设并未与任何其他沿岸国进行协商，但尼罗河的大部分水量产自沿岸其他国家，仅埃塞俄比亚就贡献了尼罗河80%以上的水源。2023年9月10日，埃塞俄比亚政府宣布完成GERD第四阶段，工程在争议中完成最后阶段蓄水工作。

　　此外，在政治安全、气候变化、生态环境等方面也面临挑战。尼罗河流域国家在政治立场、发展水平和对水资源的依赖程度上存在显著差异。这些差异使得达成共识和实施区域合作方案变得复杂。气候变化导致的降雨量不确定性和极端天气事件增加，增大了尼罗河流域水资源的压力。水资源的过度开发和不当管理对尼罗河流域的生态系统造成了负面影响，保护生物多样性、防止河流污染和确保水资源的可持续利用是长期存在的挑战。

　　3 影响因素分析

　　3.1 气候和水资源的自然分布

　　气候是影响尼罗河水量分配的主要因素之一。尼罗河仅靠上游约流域面积20%的区域产水，一半河道流经几乎或完全没有有效降雨的半干旱和干旱地区。气候变暖和降水的变化对河流水量产生显著影响。近年来，由于全球气候变化，尼罗河流域的降水量呈现减少趋势，导致河流水量减少。此外，气候变化还导致干旱和洪水等极端气候事件的发生，对农业、供水和整体经济稳定造成严重影响，进一步影响水量的分配。尼罗河流域地貌多种多样，地形对尼罗河水量分配具有重要影响。上游地区地势较高，流经一系列盆地和峡谷，因落差较大使得水能资源丰富，但也导致了一定程度的水资源浪费。中游地区地势较为平缓，河流速度减缓，水面宽广，水量分配较为稳定。下游地区地势较低，水量分配受到地质构造和人类活动的影响。气候变化以及水资源自然分布增加了尼罗河流域全流域水量分配的复杂性，水量分配时各流域国对水量的贡献应作为重要参考因素，而气候变化是需要流域所有国家乃至全球共同应对的问题。

　　3.2 经济社会发展的不平衡

　　尼罗河流域包含的国家在经济和社会发展方面存在显著的不平衡，流域各国家之间的经济发展水平差异很大。例如，埃及和苏丹相比于上游的埃塞俄比亚、乌干达等国家，在经济规模、工业化水平和经济多元化方面处于较高水平。

　　农业仍是多数国家的经济支柱，但各国的农业生产力和可持续性差异显著。各个国家基础设施的发展也极不均衡，埃及等国家拥有较发达的道路、供水和电力基础设施，而南苏丹、乌干达等国家则面临基础设施不足的挑战。流域内各国家处于不同的经济发展阶段，其对水资源的需求和利用效率各不相同，这增加了水量分配的复杂性。上游地区的水资源开发主要用于农业和水电能源建设，中游地区的水资源利用率较低，但人口增长和工业化进程对水资源的需求不断增加，下游地区由于地理位置优越，水资源需求量巨大，水资源分配矛盾尤为突出。随着人口增长和经济发展，尼罗河沿岸国家的水资源需求不断增加，农业、工业和城市化的扩张对水资源的需求产生了巨大压力。上下游不同国家之间经济发展阶段的不同导致水资源开发利用程度的差异，后发展国家的用水权益和发展利益不容忽视，需充分平衡各方的发展需求和环境保护要求。

　　3.3 国际合作与地区冲突

　　尼罗河沿岸国家之间的国际合作和争端对水量分配产生了直接影响，历史上尼罗河沿岸国家之间曾发生多次水资源的争端和冲突。此外，一些国家如南苏丹等曾受到内部冲突和不稳定的严重影响，政治稳定性对其发展和跨界合作产生了长期的负面影响。国际协定和合作机制的不足导致合作无法有效推进，11个国家参与的尼罗河流域倡议组织并未能有效发挥其应有的作用，争端尤其突出的埃及、埃塞俄比亚和苏丹之间存在不相容的价值观和目标，更加剧了地区政治紧张局势。埃及和苏丹主张1959年《尼罗河分水协议》，而对《尼罗河流域合作框架协议》持反对意见。尽管国际上有一些跨界水域利用的规则和条例（例如《赫尔辛基规则》《关于水资源法的柏林规则》《国际水道非航行使用法公约》)为解决跨界水争端提供了一定的参考，但其在国际认可度和可实践性上依然存在缺陷，例如《国际水道非航行使用法公约》“公平合理利用”和“不造成重大损害”原则看似务实，一方面忽视了流域上游国的利益，另一方面对公平合理和重大损害的解释也极具挑战性。实际上，不同跨界河流自然、经济社会、发展需求等方面千差万别，难以形成统一标准，针对不同河流建立具体的水资源互利合作模式在实践上更具有可行性。

　　3.4 环境保护与可持续管理

　　有效的水量分配机制不仅保障人类用水需求，也有助于保护河流流域的生态系统，维持生物多样性和自然平衡。随着尼罗河沿岸地区的农业、工业和城市化发展和土地利用方式变化，水资源利用量逐年上升，过度开发和不当利用导致河流水量的减少，土地退化和生态环境恶化，森林砍伐、过度放牧等行为也对水源地保护造成负面影响，河流、湖泊、湿地等重要的水生态系统未得到有效保护。由于关于尼罗河水资源分配的长期争端，未来产生对抗和冲突的风险不容忽视。实际上各国在流域生态环境保护方面存在相互依存的关系，应避免发生不利于可持续发展的事件。此外，尼罗河全流域缺乏完善的水资源监测网络，对水文气象、水质和水量情况监测能力明显不足，不利于水资源管理的科学性、准确性和可持续发展。

　　4 对策建议

　　4.1 增强国际合作与协商

　　加强流域各国之间的对话和合作是解决水资源分配问题的关键，也是最高效的方式，各沿岸国家应该积极通过国际合作与协商达成共识。各国可以组织定期的技术和政策磋商会议，促进信息共享、增强透明度和信任，明确水资源的公平分配原则、争端解决机制、水质保护标准和水量管理规则，共同制定公平合理的水资源分配方案。可通过签订水资源共享协议、建立水资源合作组织等方式，确保水资源的公平分配和可持续利用，促进地区和平与稳定。

　　4.2 提高水资源利用效率

　　流域各沿岸国家应加强水资源管理，优化水资源配置，减少水资源浪费。根据各国经济发展条件，推广高效节水技术和设备，尤其作为用水大户的农业，鼓励采用滴灌、喷灌等高效节水灌溉技术，减少水资源的消耗，提高水资源利用效率。合理开发替代水源，例如通过加强雨水收集和利用、近海岸的国家(埃及、苏丹等)推动海水淡化技术应用、推广再生水利用、合理开发地下水等增加多元化水源，减轻对尼罗河水资源的依赖，增加水资源供应的稳定性和可持续性。

　　4.3 制定气候变化适应措施

　　面对降水模式变化、旱涝频率增加等气候变化挑战，流域各国需要加强合作，共同评估气候变化的影响和风险，开展气候变化适应性研究、建立气候信息共享机制、制定气候适应性策略和行动计划，减轻气候变化对水资源的影响。应加强水利基础设施包括水库和水资源储备设施的建设，提高尼罗河流域水资源的管理和调配能力，以增强干旱和洪水应对能力。在农业方面，推广抗旱、抗涝、抗盐碱的作物品种、改进种植技术等，增强农业生产对气候变化的适应能力。

　　4.4 注重技术管理与创新

　　为实现流域发展的可持续性，尼罗河流域各沿岸国家需共同完善水资源监测网络，强化水文气象、水质和水量情况监测能力，以便更好地了解水资源的分布和变化趋势，为实现流域水量合理分配创造有利条件。可积极利用现代技术，如遥感技术、GIS和大数据分析，提高水资源监测、分配和管理的效率和精确度。应加强尼流域各国家之间的技术交流与合作，共享水资源管理、节水技术、再生水利用等方面的先进技术和经验，共同推动技术创新，以提高水资源利用效率和可持续性。

　　5 结语

　　跨界河流水量分配是一个多方面、多层次的复杂问题，不仅关系到流域相关国家的发展和安全，也是全球水资源管理和国际合作的重要组成部分。尼罗河流域不同国家在气候和水资源分布、经济社会发展对水资源的需求、国际合作与地区政治、未来可持续发展等方面存在诸多差异，由于历史、地理和经济等多种原因，导致了水资源的不均衡分配。尼罗河水量分配应在充分考虑上述差异的基础上实现合理分配，建议在积极加强国际合作、提高水资源节约水平、制定应对气候变化策略、技术管理与创新等方面，建立公平、有效和可持续的水资源管理机制，共同面对日益严峻的水资源挑战。从全流域可持续发展的角度来看，跨界河流的公平合理利用需要兼顾所有相关国家的利益，宜在合作的基础上进行动态的调整和磋商。