在总结中国水权制度发展经验的同时，也应参考借鉴其他国家水权制度发展的成功经验。以往理论和实践经验表明，任何国家建设水权制度都必须立足于本土国情。在过去的数十年，我国涌现了一些有关水权制度经验的研究。从单独流域视角看：刘世庆等总结了科罗拉多河在水权边界、法律体系、水权分配、水权管理和生态水权五个方面的制度经验；张敏纯认为墨累－达令流域水权改革经验对于研究我国水权制度改革具有重要的借鉴意义。从单独国家视角看：部分学者对一些国家的水权制度进行了梳理分析，如王骏涛等解读了俄罗斯水权相关的法规；付实认为澳大利亚经验可以为中国水权制度建设提供借鉴；封宁和陈丽萍将智利水权制度发展划分为宽松获得水权、政府加强控制、市场机制主导以及社会与环境利益综合协调四个阶段。此外，还有学者对不同国家水权制度进行对比，如农业农村部软科学课题组成员、俞昊良等、伊璇等、郭琎对美国、澳大利亚、智利和日本等国家水权制度建设的实践经验进行了总结。

　　综上所述，已有研究从不同流域、国家或地区总结了水权制度发展经验，为后续研究提供了扎实基础。然而，以往文献大多聚焦于美国、澳大利亚、智利和日本等国家，或对水权制度发展较为成功的国家的水权制度发展模式进行总结，对部分发展中国家水权制度关注较少。大部分国家的水权制度建设充满坎坷甚至遭遇失败。因此，本研究从亚洲、非洲、欧洲、美洲和大洋洲选取10个国家作为研究对象，将不同洲域、不同国家的水权制度发展经验作为案例进行研究，提炼其经验的共性和差异，并在此基础上汲取共性规律，最终得出有助于中国水权制度建设的经验启示，为推进全国统一大市场下用水权交易市场的建立提供理论借鉴。

　　一、国外水权制度发展实践

　　综合考虑各国经济状况、社会发展和水资源禀赋等情况，分别选取亚洲、非洲、欧洲、美洲、大洋洲具有代表性的10个国家，从确权、交易和监管三个维度对其水权制度进行系统阐述。

　　（一）亚洲国家：日本、印度

　　1. 日本

　　日本淡水资源较为匮乏，其水权制度是在农业社会时期村落共同体之间出于利益协调的需要而自然形成的。在水权确权方面，日本采取严格的管理体系，以法律和行政指导为基础，确保水资源的合理有效利用。日本水权确权主要由1896年颁布的《河川法》进行规范，重点规定了河川水的使用和保护，包括水利设施的建设、维护以及河川水的取水标准。日本政府在水权分配上采取严格的审批和配额制度，个人或企业申请取得水权必须向相关行政机关提交申请并提供详尽的用水计划和环境影响评估报告，日本政府会在综合考虑后进行审批认定。此外，在应对如干旱等特殊情况时，日本政府会通过调整水权分配等措施，优先保障居民生活用水和农业灌溉需求。在水权交易方面，日本水资源具有较强的金融属性，交易形式灵活多样，主要涵盖水权指数交易、期货交易和实物交易等，交易市场架构采用两段式设计。第一阶段由河流管理方与初级水权持有者（国营土地改良区和自来水公司、工业用水企事业机构、水资源管理机构）进行交易流转；第二阶段由初级水权持有者与次级水权持有者（负责最终水循环的供水机构和农业用水机构）进行交易流转。在水权监管方面，日本水权制度监管主要依托于《河川法》，聚焦河川水的严格管理和利用，明确河川整治、水质保护和防洪措施等重点任务。在日本中央和地方政府的双重监管下，中央政府批复的水资源综合规划与实际使用效果并不偏离。同时，日本鼓励公众参与水资源管理和监督使水权监管更加透明民主。

　　2. 印度

　　印度被联合国认定为水资源匮乏的国家之一，其水权制度发展历经从传统村落共享到现代法律治理的漫长而复杂的进程，体现了其在资源管理、社会需求和可持续发展间寻求平衡所做的调整。在水权确权方面，印度1931年出台的《中央邦灌溉法条例》规定，国家范围内水资源所有权归政府掌控。印度鼓励水资源使用者参与水资源管理等相关活动，无论是国家还是地方层面的水资源政策通常都会明确规定“受益者和其他相关利益方”应当参与水资源论证过程，并将部分或全部灌溉系统控制权交给使用者。在水权交易方面，印度水权交易主要包括政府主导下的分配、行业流转和用水协会内部交易三种类型。政府主导下的分配指政府根据法律法规和政策，直接分配水资源给农户、工业用户和其他用户；而在行业流转中，水权所有者可通过管理机构批准成立的交易平台将水权有偿完全转移至受让人；用水协会内部交易指在印度部分地区建立用水户协会以管理特定水源或灌溉系统水权的流转。在水权监管方面，印度水资源管理既是中央事务也是州事务。中央水电委员会负责监测和评估水资源状况，而各州水资源部门则负责具体水权的使用和监管。同时，印度政府利用水资源测量、监控和报告等水资源信息系统监管水权的使用情况，以便汲取、反馈和优化相关用水政策。

　　（二）非洲国家：南非、埃及

　　1. 南非

　　南非是非洲经济发达的国家之一，由于面临水资源供需矛盾，南非政府制定了一系列完善水权制度的相关政策措施。在水权确权方面，南非水资源管理依托《南非共和国宪法》和《南非共和国水法》，明确水资源属于全体人民，由中央政府公平公正地进行分配。南非用水管理实行一般用水授权和取水许可制度。国家通过取水许可制度控制水资源的使用，同时优先考虑人类基本生存和生态保护的要求。在水权交易方面，南非水权交易主要通过颁发许可证的形式进行。未经批准，用水户之间不得任意交易水权，用水户经水行政管理机构批准后，可将该项水权部分或全部暂时转让给其他水资源使用者。在水权监管方面，南非规定水资源管理原则并制定具体实施细则，便于对水权进行宏观把控和实际操作，做到有法必依、违法必究。此外，南非对用水户实行严格的监督与管理，按照“谁污染、谁治理”原则，对违反规定者轻则罚款，重则勒令整改或关停。

　　2. 埃及

　　埃及是世界上较干旱的国家之一，水资源管理对其生存发展至关重要。在水权确权方面，埃及的法律体系规定水资源所有权归属于国家并对水资源利用和保护做出明确规定。如《水资源与灌溉法》规定了水资源的使用许可制度和对有关水资源保护的违法行为的处罚方式，个人或企业若使用水资源须向水资源管理部门提交申请，申请中须明确用水量、用水方式和用水目的等信息。在水权交易方面，由于埃及水资源紧缺，其交易更多以国家干预和控制为主，政府通常不采用市场化的水权交易方式。然而，在一些农村地区，农民可以进行小规模水资源交换流通，这种形式更多依赖于传统、惯例和社区协议。在水权监管方面，埃及水资源和灌溉部是主要负责水资源监管的政府机构，该部门负责制定水资源管理策略、规划水利工程、维护和管理国家的水资源基础设施等，通过实施取水许可制和配额制确保当地紧缺的水资源得到合理使用。

　　（三）欧洲国家：英国、法国

　　1. 英国

　　英国是世界上人口密度较高的国家之一，其水权制度发展实践体现在复杂水资源管理背景下逐步演变和适应政策的过程。在水权确权方面，英国水权以往为绝对私有制，但随着用水需求不断扩大，政府通过回购形式将水权收为国有。目前，英国依然部分保留滨岸所有权原则，如地表水两岸土地的占有者无须取水许可即可不受限制进行取水。在水权交易方面，英国在环境署设立水权交易网络系统。如果取水许可证持有者在由环境署审批的许可证有效期内水量有结余，其有权通过协议方式临时让渡部分或全部取水量给水权需求者，协议生效后须重新办理或变更取水许可证。在水权监管方面，英国环境署和水务监管局是水权交易的主要监管机构。其中，环境署负责定期对水质进行检测以保护、改善水资源；水务监管局负责监管水务公司的经营行为，通过设定价格上限以防止水务公司滥用市场主导功能。

　　2. 法国

　　法国水资源相对丰富，但由于其人口密集且面临经济发展压力，其水资源利用率相对较高。在水权确权方面，水资源在法国被视为国家财产，任何人使用水资源均须遵守维护公共利益的原则，需要使用水资源进行发电和生产等活动的个人或公司，必须向流域水资源管理部门申请许可。在水权交易方面，法国水权交易并不普遍，水资源使用和交易须得到相关行政部门的许可，但用水户协会可以调整部分水资源分配，如在农业灌溉中，农民可以通过协商交换或转让水权。在水权监管方面，法国水权监管的重点不在于市场交易，而在于对水资源可持续发展的管理、对生态保护的关注以及对违反水资源使用规定行为的处罚。

　　（四）美洲国家：美国、墨西哥、智利

　　1. 美国

　　美国的水权制度由其联邦制度和复杂地理环境造就，其特点在于各州采用不同的水权法律原则。美国东西部地理环境和水资源状况迥异，其水权制度也表现出明显的区域差异。在水权确权方面，水资源由各州政府拥有和管理，而联邦政府则拥有限定的公共用水权，主要用于社会福利和环境保护。美国水权制度呈多样性特点。在水资源较为充沛的美国东部地区，如阿肯色州和特拉华州实行滨水权制度；在东部干旱地区，如犹他州和科罗拉多州，则实行优先权制度。在水权交易方面，在美国东部实施沿岸权制度的众多州之中，水权买卖过程与不动产交易相似，通常涉及出售多余的水和经过再处理的水，在交易前须得到水资源管理部门或法院批准，交易主体多为大型城市或公共事业机构等；美国西部各州实行优先权使用制度，这些州是利用市场机制进行水资源配置的核心区域，在这里只要不侵害高级水权，水权转让可以通过多种方式进行，包括但不限于水权转换、水权置换、水银行、水权临时性再分配、水权退让和水权租赁等形式。在水权监管方面，考虑到水权交易的外部效应，美国各州均重视并加强行政审查以控制水权交易对环境、经济和社会的外部性影响，审查重点通常包括该交易是否符合公共利益和“不损害他人”原则，是否会对州范围内鱼类、野生生物和其他河道内用水造成不合理影响等。

　　2. 墨西哥

　　墨西哥是水资源相对匮乏的国家之一，其水权制度建设主要聚焦于实现水资源的有效管理和合理分配。在水权确权方面，水资源在墨西哥被认为是国家战略资源。墨西哥《水法》明确指出，水资源属于国家所有并由联邦政府通过国家水资源委员会进行管理。国家水资源委员会向各级用水户协会发放取水许可证进行确权，再由用水户协会将其细分到用户。在水权交易方面，实行取水许可证交易，交易过程中许可证条款保持不变，无须获得政府机构预先批准，仅需向国家水权登记机构提交申请即可。若水权转移可能会影响第三方利益，就必须得到国家水资源委员会批准。水权交易价格可以由参与交易双方自行协商确定或者遵循联邦为各区设定的水费标准。在水权监管方面，墨西哥政府认识到水资源的公共福利属性，强调水权交易不能削弱水资源作为公共商品的本质。为确保公众利益不受侵害，政府设定水权交易的监管框架，如所有水权交易信息必须公开登记且须控制水权交易价格以避免过度市场投机等行为的发生。

　　3. 智利

　　复杂多样的智利地理与气候条件导致其水资源分布不均匀，加之其经济活动主要集中在人口稠密的中部地区，加剧了智利水资源供需矛盾。在水权确权方面，智利为解决水资源短缺问题立法明确了水资源为国家所有。智利对水资源使用权的初级分配采用比例分配原则，个人可依法申请地表水和地下水使用权。在水权交易方面，智利水权交易分为临时性和永久性两种类型。临时性水权交易通常涉及少量水资源，程序较为简便，仅需用水者之间达成一致即可，无须正式的书面协议；而永久性水权交易则须在公共登记处正式注册、备案且必须遵守相关法律规定。智利在水权交易上实行相对宽松的管理制度，促使其国内水权水市场的形成。在这样的市场环境下，水权不仅可以被买卖，还可以作为贷款的抵、质押物。在水权监管方面，为实现对水权交易市场的全方位监管，智利设立水权服务专门机构——国家水董事会。国家水董事会负责监管整个水权市场，同时各地方成立用水协会负责各地水权交易市场的监管工作。此外，为防止市场操纵和垄断，智利政府实施反垄断法规，限制单一用水户过多控制水资源。

　　（五）大洋洲国家：澳大利亚

　　澳大利亚水权制度的特点是将水资源管理责任分配给联邦和州政府，并强调市场机制在水权分配和交易中的作用。在水权确权方面，澳大利亚强调国家对水资源的管辖，将水资源所有权收归国有，仅保留家庭用水的法定沿岸权和灌溉水权（根据土地面积和作物种类分配的水权），其他取水均须申请取水许可证。在水权交易方面，澳大利亚水权由企业通过市场机制交易，州级水源机构也直接参与水权交易。随着多数州政府用水已触及其可利用上限，新的取水许可不再发放。因此，新的参与者获得用水权的唯一途径就是参与水权市场交易。各个州（或领地）发展出不同的水权交易模式，包括水股票制度、永久和临时水权交易等。此外，澳大利亚政府也可出于环境保护的目的直接进入市场购买水权，此举对水权市场交易量和价格产生显著影响。在水权监管方面，各州政府纷纷建立完整的水权交易监管体系，严格限制城市用水与工业用水对农业灌溉用水的侵占。例如，在澳大利亚维多利亚州要求将农业水权更改为非农业用途的水权不得超出水权总量的4％，州政府采取慎重的监管策略以防止水权用途发生改变。

　　综上所述，国外水权制度的发展主要得益于由政府主导的集权式管理向市场驱动的分散管理方式转变，形成了政府监管完善、市场运行有效的水权制度发展环境。

　　二、国外水权制度发展的经验总结

　　无论是与我国资源禀赋和文化背景相近的亚洲国家，还是现代化和规模化水平较高的欧美国家，其水权制度发展都取得了一定成效。上述国家的水权制度发展路径清晰，可为我国水权制度建设和政策制定提供案例支撑。其水权制度发展经验既有共通之处，又有基于本国具体国情的不同之处。

　　（一）水权制度发展的经验共性

　　世界范围内水权水市场发展并未改变水资源分配和管理由政府主导的格局。归纳国外水权制度发展的经验共性如下：

　　其一，政府充当“有形的手”对水权市场进行宏观调度，逐渐加强对水资源的管控和交易监管。世界银行鼓励在水资源匮乏的地区建立水权交易市场，旨在优化水资源分配、降低交易成本。当下，由各国政府介入的交易方式是水权交易的主流模式。例如，日本的《河川法》规定，水权销售不能私下进行，水权转让之前必须返还给管理者，而希望获得水权的用户需要通过正式申请来获取。这种政府的强制性介入确保了水权交易的有序进行，但也在一定程度上抑制了水市场的快速发展。当下，各国水权水市场交易频率不断提高，各国政府对水资源的交易监管也逐步加强。为防止水权交易过程中出现价格垄断和利润过高等情形，各国政府均在不同程度上对水权价格进行了监管。由此可见，政府的引导和监管是保证水权市场公平、透明、可持续发展的重要条件。

　　其二，市场发挥“无形的手”的效用对水权交易进行微观调节，逐步实现水资源的有效配置和优化利用。水资源作为基本自然资源和关键经济资产，其合理配置既依赖政府调控以确保公平性，又需借助市场机制来提升配置效率。例如，面对持续干旱和水资源管理挑战，澳大利亚政府实施了一系列全面水资源改革计划以建立全国性水权交易市场，根据不同需求和条件设计出多样的水权交易方式，不仅有效提高了水资源的利用效率，也增强了农业部门对水资源供应变化的适应能力。在长期面临水资源短缺问题的美国西部各州，如加利福尼亚州和科罗拉多州通过建立水银行和水权交易机制有效缓解了水资源紧张状况，体现了预防性、针对性和快速付诸操作等优点。总之，通过市场机制发挥“无形的手”对水权交易进行微观调节是实现水资源高效配置和可持续利用的有效途径。

　　其三，各国水权制度建设既要根据所处经济环境进行合理稳妥的制度安排，又要密切结合区域资源禀赋和发展规划实际。比较研究国外不同国家、不同时期水权制度发现，一个国家采用何种水权制度，既要考虑其地理区位、气候、水资源等方面的自然资源条件禀赋，又要考虑本国政治、宗教、文化和社会经济发展水平与状况综合作出相应调整。例如，美国东部各州水资源丰富，西部各州水资源短缺，因此美国仅在西部地区部分州建立水权市场，且政府对水权市场施加了大量限制；墨西哥和智利等发展中国家为解决用水矛盾，在初始水权分配中采用比例分享原则，在水资源再分配中采用可交易水权原则并建立国家级水市场。鉴于此，各国需根据本国国情因地制宜发展水权制度。

　　（二）水权制度发展的经验差异

　　由于各国地理位置、自然条件、水资源禀赋、市场条件和经济发展水平不同，其水权制度建设与管理呈现出显著差异，主要体现在市场目标、建设方式和监管手段等方面。

　　其一，市场目标的差异。部分国家水权市场的主要目标是通过市场机制提高水资源利用效率。例如，澳大利亚通过建立可交易水权制度将水资源从低效率用户向高效率用户转移流转。而埃及和南非水权市场的主要目标不仅是提高水资源利用效率，还要通过水权交易实现地区间水资源再分配，解决水资源配置不均衡问题。此外，在一些发展中国家，人口基本饮水需求还没有得到充分满足，这些国家水权市场的主要目标是通过改善水资源的供应和分配状况满足人民基本生活用水需求。

　　其二，建设手段的差异。例如，澳大利亚的水权市场建设采取由下至上的方式，其优点是可根据实际需求和条件进行调整和改进，但同时也耗费更多时间和资源；智利的水权市场建设采取由上至下的方式，通过制定全面的法律和政策对水权市场进行统一规划和管理，其可以快速推动改革，但也存在忽视地方特殊条件和需求的可能性。我国在水权水市场设计的过程中，常以澳大利亚水权水市场为参照。但实际上，我国与澳大利亚国情迥异。我国土地资源禀赋较低、水利设施不完善、行政分水传统长久存在。在以上条件的制约下，我国水权市场很难发展出一套类似于澳大利亚的自由市场模式。

　　其三，监管手段的差异。该方面的差异主要缘自各个国家或地区的地理位置、自然资源、社会经济发展状况以及法律体系等特点。部分国家或区域通过市场机制调控水权分配和使用。例如，美国西部州初始水权采用“先到先得”原则，水权之间的流转主要依赖市场机制以满足不同用户的需求，而政府主要作为规则制定者和监督者确保交易公正、透明。而在一些水资源较为匮乏的国家，政府对水权市场采取较强的管控措施，通过严格许可制度和使用限制保护水资源。此种情况下，政府不仅是规则制定者和监督者，而且是市场行为的参与者和决策者。

　　总体而言，各国在水权市场建设和管理上有各自的特点和经验，这些经验体现在各国水资源管理独特的视角和策略中，可为其他国家提供参考和启示。然而，各国水资源状况、社会经济条件、法律制度和文化背景的独特性决定了水权制度建设须基于各国国情因地制宜进行发展。

　　三、国外水权制度发展经验借鉴

　　从亚洲、非洲、欧洲、美洲和大洋洲的不同国家水权制度发展经验看，政府和市场的有效结合对水权制度的发展至关重要。国外水权制度经历了不断丰富和完善的过程，提高水资源利用效率是世界各国水资源管理的重要目标。为此，结合上述亚洲、非洲、欧洲、美洲和大洋洲10个国家的水权制度建设经验，提出促进中国水权制度发展的建议。

　　（一）构建完善的用水权确权与交易制度体系

　　水权制度建设涉及现有取用水格局和利益的确定和调整，需要相应的法律法规对其予以保障。党的十八大以来，我国水利部持续推进用水权改革并取得积极进展，建立了完整的（流域—区域—行业—用水户）用水权确权体系，保障了用水权交易的顺利开展。截至目前，有关用水权的权利体系、权利义务、收储回购等方面的法律法规仍需进一步完善。地方应加快探索用水权多形式确权登记，并考虑在初始分配环节增加有偿取得的方式，建立水资源要素对经济发展方式转变的“倒逼机制”，进一步推动产业结构、生产方式、消费模式的转变，促进我国用水权交易市场繁荣，推进水资源配置效率和用水效益的双向提升。

　　（二）探索立足国情的用水权交易市场

　　用水权交易建设须遵从、适应国家的市场经济发展和水资源禀赋结构。实践证明，不断完善用水权交易市场是行之有效的提升水资源优化配置的举措。用水权市场可以引导水资源“流向”可赋予其更高经济价值的用水单位，市场机制能够通过价格信号提高水资源有效集约节约利用水平。应巩固我国水权交易所的示范引领作用，加快推进用水权交易系统和数字信息系统的互联互通，实施统一的用水权交易规则、技术标准、数据规范，完善水利基础设施建设与水权金融产品设计，督促水储机构发挥中介作用，促进企业、银行、交易所三方合作，尝试衍生类水权金融产品在各试点的推广，提升用水权交易的活跃度和流动性，激发用水权交易市场的内在活力。

　　（三）提高政府对用水权交易市场的监管效能

　　政府对用水权交易市场的监管是由水行政主管部门运用法律、经济和行政手段，对用水权交易主体、客体、平台和价格的监管。一方面，逐步完善用水权交易的社会监管机制。我国存在各类环境公益组织，但这些组织在用水权交易市场监管中并未充分发挥作用。在水权制度建设中，不能忽视公众的环境知情权、环境参与权。因此，政府需高度重视并以政策规范的形式规定公众的各项权利，公众需主动参与用水权交易市场监管。另一方面，加强用水权交易价格监管。价格受市场供求关系普遍规律的影响，而水资源优化配置则依赖市场机制稳健运作和长期稳定价格信号的引导。因此，为确保政府调控用水权交易价格行为的有效性，应出台相应的法律法规解决当前相关立法不足问题，确保政府对交易价格行为的干预有足够的法律支撑。