0 引言
小水电是重要的清洁可再生能源、中小村镇重要民生水利基础设施、中小河流水资源综合利用设施，也是偏远山区重要的经济和电力来源，在解决农村用电、助力脱贫攻坚、优化能源结构、促进地方经济社会发展方面发挥了重要作用。党的十八大以来，为解决历史遗留的小水电建设管理体制机制问题、消除重点地区小水电无序开发建设造成的生态环境负面影响，我国小水电逐步向绿色生态水电转型，通过统筹开展重点流域小水电清理整改、绿色小水电评价标准制定、农村水电增效扩容改造、绿色小水电示范电站创建等工作，小水电从以往追求经济效益为主到越来越多地兼顾生态环境效益，向绿色、生态及环保方向转型发展。进入新发展阶段，党中央明确将实现“碳达峰、碳中和”目标纳入生态文明建设整体布局，“十四五”时期我国生态文明建设以降碳为重点战略方向，构建清洁低碳、安全高效的能源体系。《2030年前碳达峰行动方案》明确提出将加快推动小水电绿色发展作为能源绿色低碳转型行动的重要内容。新时期小水电发展应深入贯彻党中央相关决策部署，找准实施路径，加快绿色转型。
1 坚持以整改促发展，加快推动小水电绿色转型
1998年我国电力工业管理体制实行重大改革开始，小水电经历了一个快速发展时期，受到农村电气化改革发展、小水电代燃料工程建设、小水电投融资多样化等国家政策及部门机构改革的影响，一些地区的部分小水电无序发展、过度开发且缺少有效监管，引发了局部河段减水脱流、生态退化等生态环境问题。为有效解决小水电违规建设、影响生态环境等突出问题，2018年12月，水利部、国家发展改革委、生态环境部、国家能源局等4部门联合印发《关于开展长江经济带小水电清理整改工作的意见》，在长江流域组织开展小水电清理整改相关工作。截至2021年底，长江流域3500多座电站已完成退出，2.5万座电站完成整改，有效解决了违规小水电对河流生态系统的不利影响，规范了小水电设计、建设与管理，促进了流域内小水电绿色转型。在黄河流域，2021年水利部等7部门联合开展调研，制定出台了《关于开展黄河流域清理整改工作的通知》，明确青海、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东8省(自治区)黄河干支流流经的县级行政区域内的小水电2024年底前完成清理整改工作。2021年12月，水利部等7部门联合印发《关于进一步做好小水电分类整改工作的意见》，明确要坚持依法依规、实事求是、分类施策、确保安全的原则，妥善处理小水电退出、整改中的各种突出矛盾和利益关系，推动小水电转型升级、绿色发展，维护河流健康生命，这为今后一个时期积极稳妥地推进小水电清理整改提出了要求。
因此，“十四五”时期应当坚持在重点流域实施分类整改，建立健全小水电有序退出机制，加快推动小水电规范、科学、绿色发展。一是持续推进长江流域和黄河流域小水电清理整改工作，强化对有关省(自治区、直辖市)的监督检查与指导，避免部分地区在清理整治过程中采取“一刀切”的做法，降低清理整改带来的工程安全及经济社会风险隐患。二是应当以绿色发展理念为指导，科学修编河流水能资源开发规划，明确小水电建设规模和生态保护要求，分类型、分区域制定小水电建设和改造的准入标准。三是各地应当健全小水电清理整改配套政策法规，明确小水电退出评估分类、一站一策方案编制等事项具体要求，有效规范小水电退出程序。四是水利部应当会同发改委、能源局等部门制定印发小水电退出的配套补偿指导意见，明确补偿原则、补偿主体、补偿标准、补偿程序等，指导地方建立小水电退出保障机制，给予退出类小水电公平合理的补偿。
2 坚持生态保护优先，强化生态流量保障
生态流量泄放不达标是部分引水式小水电造成生态环境损害的核心问题，也是引发部分专家学者对小水电争议的焦点。从小水电生态流量泄放不达标的内因来看，由于部分地区引水式小水电立项建设年代较早，规划设计不够科学，当时并没有保证“生态流量”的意识和管理手段，从而导致发电引用水量过大、厂坝间的河段(长度大多几公里，有的十几公里)出现河道脱水、断流现象。从不同河流的自然地理条件外因来看，我国北方地区的季节性河流，即使没有水电站，枯水期河道也会脱水、断流。从小水电发展的历史规律来看，我国与国外发达国家在小水电发展过程中都先后面临相同的问题，20世纪末美国、瑞士等发达国家逐步开始关注水电工程，尤其是小水电生态流量泄放不达标对河流生态环境的影响，并通过立法和建立绿色水电标准体系等形式，明确要求小水电在设计、建设及运行过程中采取针对性保护措施，有效实现了对下游河道生态需水的保障。总体来看，部分引水式小水电生态流量泄放不达标的问题，主要受到发展历史、河流自然条件及监管措施等因素的影响，是能够通过技术改造和加强监管得到有效解决的。
因此，“十四五”时期应当持续加强小水电生态流量监督管理，科学合理推进小水电绿色改造，有效提升小水电生态流量保障程度。一是应进一步推进全国重点河湖生态流量目标确定工作，各地在此基础上细化制定本区域重点河湖生态流量保障目标及实施方案。二是以县域或流域为单元，科学推进小水电绿色改造，推进具备条件的小水电进行改造或增设无节制泄流设施或生态机组，健全小水电绿色改造工程措施技术标准。三是加强小水电生态流量下泄日常监管，以流域为单元推动小水电生态流量监测平台建设，多部门联合建立重要控制断面生态流量下泄监测预警机制，强化小水电下泄生态流量的监督检查。
3 坚持政策激励和引导，促进绿色小水电示范电站创建
绿色小水电示范电站建设是贯彻习近平生态文明思想，促进小水电开发与生态环境和谐共生，推动小水电行业转型升级的重要抓手。近年来，各地根据国家关于开展绿色小水电示范电站创建的精神，积极开展绿色小水电示范电站创建工作，截至2021年底，全国累计创建870座绿色小水电示范电站，发挥了很好的示范引领作用，有力促进了各地小水电绿色转型发展。但目前我国绿色小水电示范电站创建主要以政府引导、小水电业主自主参与的模式开展，相关设施改造、参与评估的费用均由小水电业主承担，缺少明确的配套激励措施，且发电优先上网、增高并网电价、信贷扶持、生态补偿等激励机制并未有效建立，地方业主参与绿色小水电示范电站创建的积极性不高。此外，国家和地方财政对小水电的投入非常有限，小水电绿色改造相关投入机制还未建立，部分地方仍有相当部分小水电设施设备老旧急需更新改造，缺少资金来源，亟待通过建立补偿机制推动水电站升级改造。
因此，“十四五”时期应当持续推进绿色小水电示范电站建设，推动建立健全绿色小水电配套激励机制。一是鼓励地方建立促进绿色小水电发展的多部门协商机制，构建促进相关利益体之间的有效沟通平台，协调好水电发展和水管理政策之间的关系，形成推进小水电绿色发展的部门合力。二是探索建立绿色小水电生态电价补偿制度，水利部门应积极协调发改、自然资源等部门，探索建立生态电价奖惩机制，促进小水电业主按要求泄放生态流量。三是加快出台绿色小水电示范电站创建及发展指导意见，指导地方制定出台绿色小水电创建激励政策。鼓励具备条件的地方积极探索利用绿色信贷、绿色债券、碳排放税等手段，建立绿色小水电示范电站创建的投融资机制，激发小水电企业参与创建的积极性。
4 坚持改革先试先行，引领小水电集约化发展
“碳达峰、碳中和”目标的实现需要积极发展非化石能源，实施可再生能源替代行动，不断提高非化石能源消费比重。要大力发展可再生能源、加快构建适应高比例可再生能源的新型电力系统，同时确保供电安全可靠，离不开水能资源的重要保障作用。小水电占我国可开发水能资源总量的1/5，其自身的发电和减排贡献是实现“碳达峰、碳中和”目标不可缺失的重要支撑。相比较于风电、太阳能等能源，小水电不仅具有良好的可储存性、发电输出稳定性、优秀的调节速率(爬坡率)和电网顶峰能力，同时还能发挥防汛抗旱、供水和脱贫增收等综合功能，这些特性将赋予小水电在“碳达峰、碳中和”目标战略下更重要的新使命。2021年1月，国家发展改革委等部门印发《促进绿色消费实施方案》，明确提出扩大绿色低碳产品供给和消费，进一步激发全社会绿色电力消费潜力。可以预见，在未来一段时期小水电在“碳达峰、碳中和”战略中能够发挥更大作用，承担起更多保障电网稳定和非水电可再生能源调峰重要任务。近年来部分地区为加快实现绿色低碳发展，大力发展小水电可再生能源，探索建立“集约式”发展模式，取得了良好成效。浙江省金华市婺源区通过地方国有资本统一收购，对小水电进行改造提升、强化运营，实现全区小水电每年向社会提供的可再生能源提升至1.3亿千瓦时的同时，大幅提升了区域内小水电运行管理自动化、信息化程度。
因此，“十四五”时期应当进一步明确小水电发展定位，积极推进具备条件的地区开展小水电集约化、智慧化、标准化建设试点，持续发挥小水电在实现“碳达峰、碳中和”目标中的积极作用。一方面，应进一步从宏观层面明确小水电可再生能源的发展定位，努力推动将绿色小水电示范电站纳入绿色电力交易、绿证交易体系，享受与风能、太阳能等可再生能源同样的优惠扶持政策，促进小水电行业绿色转型发展。另一方面，鼓励具备条件的地区以县域或流域为单元开展小水电“集约化、一体化”管理改革试点，重点围绕小水电安全生产标准化建设、强化小水电生态流量下泄监管、小水电集中运行与信息管理平台建设等方面，通过政府出资、资源入股等形式，探索推进小水电集约式管理模式创新，引领小水电绿色转型发展。
综上所述，新时期推进小水电绿色转型发展，应当回归科学理性，凝聚社会共识，正确看待小水电在发展过程中出现的问题，系统处理好小水电绿色转型发展与生态环境保护、经济发展、社会稳定之间的关系，统筹推进小水电绿色改造和现代化提升，全面落实生态流量保障目标，完善小水电绿色发展配套激励机制，提升小水电现代化水平，为加快实现“碳达峰、碳中和”目标和巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接提供支撑。
来源：水利发展研究，2022，22(8) 作者：徐国印 陈琛 刘定湘 孙嘉
