关于节水立法若干问题的思考——以北京市为例
发布时间:2022-11-23

  0 引言

  我国人多水少,水资源时空分布不均且用水效率不高,部分地区水资源严重短缺,节水是解决我国水问题的根本出路。开展节水立法是在治水工作中落实“节水优先”的刚性措施和法制保障,也是落实“四水四定”的必然要求,对于健全完善水资源管理制度、解决我国水资源供需矛盾、提升水安全保障能力具有重要意义。截至2022年4月,全国31个省级行政区(省、自治区、直辖市)中,天津、湖北和内蒙古等16个省(自治区、直辖市)出台了节约用水地方性法规,上海、重庆和江西等9个省(自治区、直辖市)出台了节约用水部门规章,已出台省份占比达到81%。此外,部分省份还将节水相关内容纳入水资源管理相关法规规章予以规定。相关节水立法内容丰富,涉及管理体制等基本规定,计划用水、总量控制、定额管理等节水制度,节水产品推广等具体节水措施,水价、水权交易等市场机制以及执法体制机制、节水考核等管理能力。在地方层面,节水立法实践已较为充分,但同时也要看到,节水立法涉及经济社会发展全过程和各领域,国家层面的节约用水条例至今仍未出台。

  北京依水而建、因水而兴,城市发展建设与水资源开发利用和节约保护息息相关。新中国成立以来,常住人口由420万增加到2021年底的2000万,经济规模大幅增加,水资源供需矛盾日益凸显。为解决用水紧张问题,北京市将节水作为治水工作的重要内容:在立法方面,自20世纪80年代至今,先后出台了《北京市城镇用水浪费处罚规则》《北京市城镇节约用水管理办法》《北京市农村节约用水管理规定》《北京市城市节约用水条例》《北京市节约用水办法》等;在实践方面,万元地区生产总值水耗、万元工业增加值用水量以及农田灌溉水有效利用系数在全国处于先进水平,并按照水利部的标准和要求,完成了节水型社会建设的各项任务;在体制机制方面,2021年成立了市水务综合执法总队,统筹协调水务执法工作。相关工作均为北京市制定节水法规提供了坚实保障。2022年4月17日,由北京市水务局起草的《北京市节水条例(征求意见稿)》(以下简称《条例》)结束面向社会公开征求意见,《条例》修改完善后将报送至市政府,并按照《北京市制定地方性法规条例》规定,由市政府向人大常委会提交法规案。相比于其他省份,北京市此次节水立法采取“取供用排”全过程系统节水的立法思路,在临时用水管理、重点用水单位监督以及将处罚数额与损失或浪费的水量相关联的违法责任设置等方面进行了创设性的制度设计,其节水立法工作对全国具有借鉴和启示价值,可供国家制定节约用水条例、地方完善节约用水立法以及《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》)、《取水许可和水资源费征收管理条例》(以下简称《取水条例》)等修改时参考。

  1 节约用水立法若干问题

  1.1  “取供用排”全过程系统节水理念

  取水、供水、用水、排水(以下简称“取供用排”)是经济社会用水的基本环节,是水资源在经济社会领域循环利用的重要过程。《条例》制定的目的之一就是促进水资源利用各环节全过程节水,提高水资源利用效率,推进节水型社会建设,且适用于北京市行政区域内取水、供水、用水、排水及回收利用等水资源利用全过程节水和节水管理工作。《条例》的名称为“北京市节水条例”而非“北京市节约用水条例”,则重在强调此次立法并非仅仅关注用水环节的节水,而是“取供用排”全过程的节水。《条例》提出的“取供用排”全过程系统节水的立法思路,是基于北京市现有节水工作基础,解决北京市水资源紧缺问题、满足节水立法需求的必然选择。

  首先,北京市具备“取供用排”全过程系统节水的基础。一是实践基础。在国家和北京市层面相关法律法规规章尤其是《北京市节约用水办法》规定的制度框架下,北京市节水体制机制制度不断完善,初步建立了覆盖“取供用排”全过程的水资源监管体系。二是体制基础。水务,指以水循环为机理、以水资源管理为核心的所有涉水事务,包括取水、供水、用水、排水、污水处理、中水回用等。传统水管理体制较为分散,管理上采取水量与水质分开、地表水与地下水分开、农村和城市水事分开,不利于水资源的综合利用、统一管理。2009年,北京市水务局正式成立,负责全市水行政管理工作,包括统筹城乡水资源的节约、保护和合理配置以及再生水利用、污水处理和水资源循环利用等工作。近年来,北京市通过完善水务管理体制,不断推动城乡水务一体化发展。2021年2月1日,北京市水务综合执法总队正式挂牌,负责统筹协调各区水务执法工作,进一步推动形成全市水政执法一盘棋,为此次统筹协同监管的全过程节水立法提供了体制保障。通过城乡水务一体化改革,解决了政府部门职能交叉、政出多门、执法难、管理难等多方面的问题,将“多龙管水”改为“一龙管水”,建立统一管理水资源的体制,对城市和农村的防洪、除涝、蓄水、供水、节水、排水、水资源保护、污水处理及其回用、地下水回灌等实行统一规划、统一调度、统一实施取水许可、统一征收水资源费和统一管理水质水量的一体化管理。完善融合自然水循环和社会水循环的城乡水务一体化是打破原有水资源条块分割管理、重新调整各方职能的有益探索,对于提升城市水务管理效率、增强政府水服务能力具有重要意义,其他地方在开展节约用水立法时可参考。省级层面如天津、上海和海南已成立水务局(厅),具备了实现城乡水务一体化的体制基础,在修订《天津市节约用水条例》,将《上海市节约用水管理办法》上升为地方性法规,制定海南省节约用水条例等时可考虑对“取供用排”全过程系统节水的理念予以体现;市级层面如深圳、长沙和济南等市已成立(城乡)水务局,为各地采取“取供用排”全过程系统节水的立法思路进一步完善节水立法提供了体制保障。

  其次,“取供用排”全过程系统节水立法是破解首都水资源紧缺问题的客观要求。北京市现有常住人口2189万人(第七次全国人口普查数据),人均水资源量远低于联合国认定的极度缺水标准。作为严重缺水的现代化特大型城市,北京亟需实施深度节水控水,走水资源集约节约安全利用的高质量发展之路。实践中,就需要在系统思维的指导下,把强化节水、提高用水效率贯穿于水管理的全过程,实现从“源头”到“龙头”的精细化管控。

  最后,“取供用排”全过程系统节水立法是统筹现有节水立法的必然要求。现行涉及节水的法规规章包括《取水条例》《城市供水条例》《城市节约用水管理规定》《城镇排水与污水处理条例》《计划用水管理办法》《水效标识管理办法》等,属于分段、分部门立法,一定程度上存在“各管一段”的现象,对于节水工作缺乏有效统筹。

  1.2  临时用水管理

  《条例》首次在地方性法规中对临时用水优先使用再生水进行了规定,第三十八条明确要求“工程施工、园林绿化、环境卫生等临时用水,在再生水输配水管线覆盖范围内具备再生水使用条件的,应当优先使用再生水”。该规定对于控制用水总量,提高用水效率,降低水资源消耗和损失,防止用水浪费,集约节约利用水资源具有重要意义。当前,再生水已成为北京市稳定可靠的“第二水源”,不仅可以用于河湖环境,还可以用于工业、市政杂用、园林绿化等多个行业。2020年全市用水总量为40.6亿立方米,其中再生水利用量达12.01亿立方米,约占年度水资源配置总量的30%,再生水年利用量全国第一,是继2018年、2019年后,连续第三次登顶。《条例》的出台,将进一步提高再生水的利用率,从而减少水资源的消耗总量。对于严重缺水的省份,如人均水资源可耗用量不到全国三分之一的宁夏,水资源总量不足、用水结构不优、效率不高已成为制约全区先行区建设的关键瓶颈,而其再生水利用率仅为20%,距离《宁夏非常规水源利用规划》提出的2025年再生水利用率达到50%的目标还相差较远。建议在《宁夏回族自治区节约用水条例》第十五条“因建设施工等非生活用水临时取水的,建设单位应当提前三十日向有管辖权的县级以上人民政府水行政主管部门提出临时用水申请,按批准的计划取水,并缴纳水资源费”的规定中进一步明确临时用水时对再生水的利用。此外,2021年12月,水利部、国家发展改革委、住房城乡建设部会同工业和信息化部、自然资源部、生态环境部印发《典型地区再生水利用配置试点方案》,按照试点方案要求,缺水地区、京津冀地区及其他地区的试点城市再生水利用率应当分别达到35%、45%和25%以上,水利部等部门将组织各省在2022年6月底前确定试点城市。《条例》对再生水利用的规定,可供进行试点的城市开展节约用水立法时参考。

  《条例》关于临时使用地表水、地下水水源以及城镇公共供水管网水的规定,属于一项新增行政许可事项,在许可实施机关、条件、程序、期限方面还需作进一步规定。第三十八条规定,“使用地表水、地下水水源的,应当向水务部门申请临时用水指标,落实水资源论证或者水资源评价提出的节水措施、临时用水计划;使用城镇公共供水管网水的,应当向供水单位申请临时用水手续,实行定额、计划管理”。根据《行政许可法》规定,工程施工、园林绿化、环境卫生等需要临时用水的,属于第十二条第(二)项所规定的“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项”,可以设定行政许可。根据《行政许可法》第十五条规定,临时用水指标审批事项,属于“尚未制定法律、行政法规的”情形,北京市法规可以设定行政许可。但同时,《行政许可法》第十八条规定:“设定行政许可,应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。”当前,内蒙古、天津、吉林等地已针对临时用水在节约用水条例中就实施机关、条件、程序、期限作出规定,如《吉林省节约用水条例》第十六条规定:“临时使用市政公共供水的,应当提前十个工作日向有关节约用水主管部门或者节约用水管理机构申请临时用水计划指标。节约用水主管部门或者节约用水管理机构应当自收到申请十五个工作日内决定是否予以批准,并给予答复。获得批准的临时用水户应当及时办理临时用水手续,按照规定装表计量、缴纳水费,并指派专人管理临时用水。清洗、浸泡建筑材料的用水,有条件的应当重复利用。”因此,《条例》还需进一步明确临时使用地表水、地下水水源以及城镇公共供水管网水这一行政许可的实施机关、条件、程序、期限。

  1.3 重点用水单位监督

  《条例》对用水量较大单位实行重点监督,但还需进一步建立重点用水单位名录制度。《条例》第五十四条规定“水务部门及其水务综合执法机构应当加强对用水量较大单位用水的日常监督管理,增加对高耗水单位的检查频次,对发现的浪费用水行为及时处理;需要有关部门配合的,应当实行联合检查”。《条例》关于重点用水单位监督的规定建立在摸清全市用水单位用水现状基础之上,对用水单位根据其用水量的大小实行分类管理,不但抓住了管理的重点,实现了对主要用水单位用水的管理,还节约了管理成本,体现了北京水资源管理的科学化和精细化。但《条例》并未明确“用水量较大单位”的划分标准,不论是对执法人员监督还是用水单位自查,都存在操作性不强的问题。

  《条例》还需进一步对重点用水单位名录制度作出规定。名录制度是一种管理的制度方式与具体展现方式,相关制度设计有利于明确管理对象、划定范围边界。目前,在许多领域的管理中已实施名录制度,如《地下水管理条例》《长江保护法》《中华人民共和国湿地保护法》等分别对地下水污染防治重点排污单位、饮用水水源地以及湿地建立了名录制度。就水资源管理领域而言,国家层面《计划用水管理办法》第十八条明确规定“管理机关应当加强计划用水的指导、协调和监督检查,建立用水统计台账和重点用水单位监控名录,实施用水在线监控和动态管理”。地方层面,天津、河北等10省(直辖市)在节约用水地方性法规中明确提出重点用水单位名录制度,如《河北省节约用水条例》第二十二条规定“县级以上人民政府水行政主管部门应当按照国家和本省有关规定,建立省、设区的市、县(市、区)重点监控用水单位名录,加强对重点监控用水单位的监督管理”。此外,《天津市节约用水条例》第十三条还明确了重点监控用水户的划分标准,规定:“本市建立市和区两级重点监控用水户名录,年用水量在三十万立方米以上的用水户应当列入市级重点监控用水户名录。节水主管部门应当对重点监控用水户的用水情况采取实时监测措施。”因此,在《条例》后续完善过程中,建议进一步制定市、区两级重点用水单位名录,及时向社会公开并实行动态更新。

  1.4 违法责任

  《条例》创设性地设置了将处罚数额与损失或浪费水量相关联的违法责任,第六十六条规定“造成水量损失或者浪费的,按照损失或者浪费的水量以及相同性质用水的综合水价补缴费(税),按照补缴费(税)3倍以上15倍以下罚款”。该规定明确了罚款数额与损失或者浪费水量直接相关,加大了对于浪费水资源的惩罚力度,进一步体现了水资源的珍贵与稀缺。《水法》第八条规定“国家厉行节约用水,大力推行节约用水措施,推广节约用水新技术、新工艺,发展节水型工业、农业和服务业,建立节水型社会。各级人民政府应当采取措施,加强对节约用水的管理,建立节约用水技术开发推广体系,培育和发展节约用水产业。单位和个人有节约用水的义务。”《民法典》第一千二百三十二条规定“侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的,被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿”。但惩罚性赔偿如何界定,赔偿程序具体如何操作,赔付金额如何计算等,均未做具体规定。按照“举重以明轻”的原则,违反法律规定污染水资源时可要求惩罚性赔偿,那么违反《水法》浪费水资源时也应当寻求惩罚性赔偿。《条例》在此次立法中,明确规定了“按照损失或者浪费的水量以及相同性质用水的综合水价补缴费(税),按照补缴费(税)3倍以上15倍以下罚款”来计算赔付金额计算方法,在对浪费水资源实施惩罚性赔偿方面作出了表率,对于制定国家节约用水条例以及其他省份开展节水立法具有参考价值。

  2 对节约用水立法的建议

  《条例》在节水立法方面的做法,对于国家制定节约用水条例、地方完善节约用水立法以及推进《水法》《取水条例》等修改工作具有重要的启示和借鉴价值。

  第一,对国家制定节约用水条例的借鉴。当前,国家节约用水条例已报送国务院,《条例》的一些规定可供参考。包括“取供用排”全过程系统节水的立法思路、临时用水管理以及将罚款数额与损失或者浪费水量直接相关的从严设置浪费用水的违法责任等。

  第二,对地方完善节约用水立法的借鉴。我国幅员辽阔,各地节约用水管理工作开展情况不尽相同,面临的问题差异也较大。对《条例》相关规定进行分析,包括“取供用排”全过程系统节水的理念、临时用水管理、重点用水单位监督名录以及将罚款数额与损失或者浪费水量直接相关的从严设置浪费用水的违法责任等可供参考。其中,天津、湖北和内蒙古等已经出台节约用水法规的地区,在对现有立法进行评估完善时可参考《条例》;上海、重庆和江西等已经出台节约用水政府规章的地区,在考虑相关规章的评估和修改、进一步上升为地方性法规时可参考《条例》;有些虽未开展节约用水立法但本地节约用水管理问题突出的地区制定相关法规或规章时可参考《条例》。

  第三,对开展《水法》《取水条例》等法律法规修改的借鉴。当前水利部正在研究修改《水法》《取水条例》等法律法规,在这方面,《条例》的一些规定也可供参考和借鉴。其中,《条例》对“取供用排”全过程系统节水的理念以及将罚款数额与损失或者浪费水量直接相关的从严设置浪费用水的违法责任等规定,可供《水法》修改时参考;对临时用水管理以及重点用水单位监督名录等规定,可供《取水条例》修改时参考。

  3 结语

  水资源严重短缺是我国水资源现状,节水是解决我国水问题的最有效最根本的措施,而开展节水立法则是保证节水目标得以实现的强有力手段。节水立法是一项系统性工程,相关工作的推进还需注意以下几点:一是关于节水理念,要充分考虑节水立法涉及领域及环节多、内容面广的特点,在节水立法工作中,始终贯穿系统节水的理念;二是关于立法效果,在设置违法责任时,要充分体现立法的权威性,弥补现有节水立法中相关制度措施刚性约束的不足;三是关于节水立法体系,要在明晰不同部门职责分工基础上,注重加强部门沟通与协作,推进国家节约用水条例尽快出台,地方根据自身特色探索跟进配套节水立法,不断完善我国节水法律法规规章体系,为新阶段水利高质量发展提供法治保障。

  来源:水利发展研究,2022,22(9)  作者:王海珍  谢浩然  王丽艳