地下水管理是水资源管理的重要内容，立法是地下水管理的有效措施。2021年9月15日，国务院第149次常务会议通过《地下水管理条例》（以下简称《条例》），《条例》于2021年12月1日起正式实施。2022年1月1日起，《内蒙古自治区地下水保护和管理条例》（以下简称《内蒙古条例》）开始实施。《内蒙古条例》以《条例》为依据，结合内蒙古自治区地下水超采等实践中的突出问题进行细化和补充，丰富和完善了地下水保护管理规则体系，为国家相关立法和其他省份配套立法提供了参考。

　　1 《内蒙古条例》的做法与创新

　　《内蒙古条例》立足于内蒙古自治区实际需求，在总量控制与水位控制、地下水取水管理、取水许可限批以及地下水计量等方面作了细化和补充，使地下水管理规定更具针对性和可操作性。

　　1.1 总量控制和水位控制

　　对地下水实行取水总量控制和水位控制，是发挥地下水刚性约束作用和防范治理地下水超采的重要制度措施，也是地下水管理立法的重要内容。《条例》第16条、第17条规定“地下水取水总量控制制度”，并提出了“地下水取水总量控制指标和地下水水位控制指标”两个约束性指标，《内蒙古条例》第8条、第9条对“地下水取水总量控制和水位控制制度”作了细化补充和创新规定，主要体现在以下几方面。

　　（1）首次在法规中明确提出地下水管理单元概念。从地下水自然属性出发，在分解下达地下水取水总量和水位控制指标时，仅考虑县级行政区域的总量和水位，可能会出现地下水总量不超采、但某一单元地下水已经出现超采的局面。因此，《内蒙古条例》明确提出地下水管理单元概念，规定“按照水文地质单元套旗县级行政区域划定管理单元”。目前，内蒙古自治区已完成371个水文地质单元套旗县区行政区管理单元的划分，为地下水取水总量和水位的精准管控提供了重要支撑。

　　（2）构建了覆盖区域、行业和取用水户的地下水取用水总量控制指标体系。《条例》对于地下水取水总量和水位控制仅规定到县级行政区域。内蒙古自治区存在地下水严重超采区，《内蒙古条例》第8条第3款规定，“将各管理单元的地下水取用水总量控制指标分解到苏木乡镇和城乡生活、工业、农牧业、生态等行业，其中农牧业地下水取用水控制指标应当逐步分解到取用水户”，构建了覆盖区域、行业和取用水户的地下水取用水总量控制指标体系。

　　（3）明确地下水取水总量和水位控制指标的法律意义。《条例》未明确地下水取水总量和水位控制指标的法律意义，《内蒙古条例》在管理单元的层级上，明确要求取用地下水总量不得超过地下水取用水总量控制指标，同时，水位也应当符合水位控制指标的要求；对于取用水总量和水位不符合相关要求的，则需要旗县级人民政府采取治理措施并达到要求，这一规定弥补了《条例》的不足。

　　（4）明确地下水取水总量和水位管控数据的确定途径。《条例》在这方面未作规定，《内蒙古条例》明确规定地下水取用水总量控制指标和生态水位的确定途径，并在管理单元层级上，明确了实际取用地下水总量和水位数据的确定途径。《内蒙古条例》的相关规定填补了国内地下水管理立法的空白，使地下水取水总量和水位控制制度更具可操作性。

　　1.2 地下水取水管理

　　地下水取水是改变地下水赋存状态和开发利用地下水的首要环节，严格管理地下水取水是实现地下水资源消耗总量和强度控制的关键步骤。《取水许可和水资源费征收管理条例》（以下简称《取水条例》）对取水许可作了详细规定，《条例》对地下水取水许可和地下水取水工程建设作了进一步规定，《内蒙古条例》在二者基础上进行了细化和补充。

　　（1）对不需要办理取水申请的情形及其后续管理作了细化和补充。《取水条例》第4条规定了不需要申请领取取水许可证的5种情形，《内蒙古条例》第11条对其作了细化和补充：一是对于“家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水”不需要申请办理取水许可的情形，将“少量取水”的规模明确限定为年取用地下水量1000立方米，实现了从定性到定量的精准管控。二是对于“为农牧业抗旱和维护生态与环境必须临时应急取水的”，《内蒙古条例》明确“应急情形消除后，取水单位或者个人应当立即停止取用地下水，并封停应急取水设施”，堵住了实践中以应急取水为名擅自打井、应急结束后继续非法取水的制度漏洞。三是在不需要办理取水许可的情形中增加了“法律、行政法规规定不需要申请领取取水许可证的其他情形”一项，增强了法律法规间的衔接。

　　（2）对农牧业灌溉取用地下水作了创新规定。《取水条例》第2条将申请领取取水许可证的主体界定为“取用水资源的单位和个人”，但对于开采地下水，没有明确是逐户办理还是逐井办理，对于农牧业灌溉建设项目如何办理取水申请也缺乏规定。《内蒙古条例》第14条作了创新规定：一是明确农牧业灌溉取用地下水的，既可“由取用水户依法申请领取取水许可证”，也可“打包”办理，“由嘎查村民委员会或者农村集体经济组织、农牧民合作组织申请领取”，在降低管理成本的同时，满足地下水管理需求，体现了立法的智慧。二是对于农牧业灌溉建设项目，规定由建设单位申请取水，解决了建设阶段因取水主体不明确而可能存在的管理难题。

　　（3）对地下水取水工程建设管理作出补充规定。《条例》第48条和第49条本着不增设许可的原则，区分增量和存量，将新建地下水取水工程纳入取水许可管理，明确“建设地下水取水工程的单位和个人应当在申请取水许可时附具地下水取水工程建设方案”，并规定“施工单位不得承揽应当取得但未取得取水许可的地下水取水工程”；对于已有地下水取水工程，规定由“县级以上地方水行政主管部门对地下水取水工程登记造册、建立监督管理制度”。《内蒙古条例》第17条进一步规定了不得新建、改建、扩建地下水取水工程或者设施的4种情形，并在第38条中设置了违法责任，强化了地下水取水工程的建设管理。

　　1.3 关于区域取水许可限批

　　区域取水许可限批是地下水管理的刚性措施，是切实落实以水而定、量水而行，把水资源作为最大刚性约束，抑制不合理用水需求以及推动解决水资源过度开发利用问题的重要抓手，有必要在立法中加以体现。对于区域取水许可限批，《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》《关于黄河流域水资源超载地区暂停新增取水许可的通知》等文件中有明确要求，但《条例》未作出规定，河北、陕西等省虽有立法规定但过于原则，可操作性不强。《内蒙古条例》第12条首次在地方性法规中较为详细规定了区域许可限批制度。

　　（1）明确了限批区域的确定主体及条件，规定“对于地下水取用水总量超过控制指标或者水位不符合控制指标的管理单元，由自治区人民政府水行政主管部门将其所在旗县（市、区）确定为取水许可限批区域，并明确限批期限和整改要求”。

　　（2）明确了区域限批的法律意义，规定“在限批期内，除城乡居民生活或者供热管网补水等特殊情形外，应当暂停审批新增取用地下水。”既对限批期内新增取用地下水实行严格管控，又充分考虑实际民生用水需求，体现了立法的力度与温度。同时，规定在限批期内被限批地区旗县级人民政府应当采取整改措施。

　　（3）明确了限批区域的解除程序，规定自治区水行政主管部门对完成整改措施的被限批地区旗县级人民政府进行审核后，方可解除限批。

　　1.4 地下水计量

　　地下水计量是地下水管理的基础保障，也是地下水管理立法的重要内容。《条例》第22条区分增量和存量，对地下水取水计量分别作了规定，并规定“取用地下水量达到取水规模以上的应当安装地下水取水在线计量设施”。内蒙古自治区农业灌溉取用地下水存在点多、面广、分散、规模小的情况，据不完全统计，全区约有40万眼机井，全部安装在线计量设施成本极高，再加上气候严寒、容易冻坏，后续运行维护成本高。对此，《内蒙古条例》从实际出发进行了创新规定。

　　（1）首次规定了以电折水和以电控水的计量管控方式。新疆、河北等地区的经验表明，对于农业超用地下水特别是暂不具备计量条件的机电井，以电折水、以电控水是有效的管理手段之一。2020年以来，内蒙古自治区水利厅全面推进以电折水、以电控水管理，取得显著成效。《内蒙古条例》第21条规定“农牧业灌溉取用地下水暂不具备计量条件的，可以采取以电量折算水量、以用电控制用水的方式进行取用水管理”，将以电折水、以电控水予以制度化，对于强化内蒙古自治区地下水管控具有重要保障作用。

　　（2）在立法层面明确规定了农牧业灌溉取用地下水管控中供电部门的法律义务。尽管此前已有《国家能源局 水利部 农业部 关于印发建立健全农村机井通电长效机制有关要求的通知》要求“对拟通电机井进行合法合规性审查，凡是缺少水利部门机井合法合规性意见的，电网企业不得受理机井通电业扩报装申请”，但从法律效力上说，该通知属于政策性文件。《内蒙古条例》在此次立法中明确了供电部门在以电折水、以电控水中的配合义务，即“供电部门应当向水行政主管部门提供农牧业灌溉机电井用电量数据等相关信息”；还规定“单位或者个人申请新装用电设施或者增容用电用于取用地下水进行农牧业灌溉的，应当申请取水。取水申请未经审批机关批准的，供电部门不得供电”，这有利于从源头上控制农牧业灌溉非法取用地下水。

　　1.5 其他

　　（1）明确不同层级政府的职责。《条例》第5条规定了县级以上人民政府的地下水管理职责，较为宏观，而《内蒙古条例》第4条对自治区、盟行政公署（设区的市）、旗县三级人民政府的职责进行了明确。

　　（2）进一步完善规划水资源论证制度。《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）第23条对水资源论证作了宏观规定。《条例》第13条将国土空间规划纳入相关规定。《内蒙古条例》第10条进一步将行业专项规划也纳入，明确规定了需要进行规划水资源论证的情形，如涉及取用地下水或者对地下水产生重大影响的城市总体规划、行业专项规划等的编制；规定相关规划的编制需要符合管理单元地下水取用水总量及水位控制指标的要求。规定“规划水资源论证报告应当经有管理权限的旗县级以上人民政府水行政主管部门审查”，明确了水行政主管部门在规划水资源论证中的法律地位和介入方式，这在立法上也属于创新。

　　（3）创新规定了农业机电井网格化管理。《内蒙古条例》第15条在通辽等地区实行的井长制基础上，规定了农业机电井实行网格化管理制度，明确了嘎查村在配备机电井管理人员和划定地下水管护责任区等方面的职责，以及机电井管理人员在巡查管护农业机电井等方面的法定职责。

　　2 借鉴与启示

　　《内蒙古条例》在地下水管理方面的立法创新，对于水利部开展地下水配套立法、指导地方开展地下水配套立法以及推进《水法》《取水条例》等修改工作具有启示和借鉴意义。

　　（1）对开展地下水配套立法的借鉴。为贯彻落实《条例》，水利部正在研究制定《地下水开发利用管理办法》。在制定该办法过程中，《内蒙古条例》的一些实用管用的立法规定可供参考。包括临时应急取水的后续管理、农业灌溉取用地下水以村为单位“打包”申请办理取水许可、农业灌溉建设项目由建设单位作为申请取水主体，以及“农牧业灌溉取用地下水暂不具备计量条件的，可以采取以电量折算水量、以用电控制用水的方式进行取用水管理”等。

　　（2）对指导地方开展地下水管理配套立法的借鉴。我国幅员辽阔，各地地下水资源禀赋和开发利用程度不同，地下水保护管理面临的问题差异大，在国家出台《条例》后，有必要因地制宜开展地方配套立法，构建由中央立法和地方立法多层次互为补充的地下水管理体系。其中，河北、陕西、辽宁、新疆等已经出台地下水管理法规的地区，需要对现有立法进行评估，部分规定与《条例》不一致的，应予以修改完善；北京、云南、广西等已经出台地下水管理政府规章的地区，除考虑相关规章的评估和修改外，有些还需进一步上升为地方性法规；有些虽未开展地下水管理立法但本地地下水管理问题突出的地区，则需要抓紧制定配套性法规或规章。内蒙古自治区地下水管理立法的有关经验可在条件适宜的地区进行推广。

　　（3）对开展《水法》《取水条例》等法律法规修改的借鉴。当前水利部正在研究修改《水法》《取水条例》等法律法规，《内蒙古条例》的一些规定也可供参考和借鉴。其中，《内蒙古条例》对农牧业抗旱临时应急取水的后续管理、农业灌溉取用地下水的取水申请主体、地下水取水工程建设管理等规定，可供《取水条例》修改时参考；对区域取水许可限批、规划水资源论证等规定，可供《水法》修改时参考。

　　来源：人民黄河，2022，44（S2） 作者：陈金木 王海珍 李政