党中央把黄河流域生态保护和高质量发展确立为重大国家战略，习近平总书记要求在推动黄河流域生态保护和高质量发展中贯彻落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路。习近平总书记对处理好政府和市场的关系，强调“两手发力”就是要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。本文尝试从更好运用政府之手、更多运用市场之手的角度，探讨如何发挥市场机制作用来解决黄河流域水治理问题。
1 黄河流域水利“两手发力”存在的问题
1.1 失灵的水价信号无法有效引导市场配置资源
现有水价水平不足以维持供水正常运行。如表1所示，除内蒙古外，引黄各省(区)水利工程执行水价不足供水核定成本的一半，水价无法满足工程正常成本补偿的需要。
黄河流域水价未能充分反映水资源的稀缺性和真实价值，难以发挥节水杠杆作用。黄河流域农业水价对节约用水影响的一项研究反映，黄河流域农业节水受水价制约较大，农业水价若上调至供水成本，就能够较好地起到节约引提黄水量的效果。另外，水价政策对居民用水需求影响的一项研究反映，黄河流域居民用水价格提升幅度超过人均可支配水平增长幅度时，能够显著抑制用水需求，且阶梯水价的实施效果更为显著。目前，黄河流域居民用水水价相对人均可支配收入水平较低，不能够有效抑制人均用水量。
1.2 流域治理保护资金筹措压力巨大
黄河流域内九省(区)大多数经济基础相对薄弱，尤其是治理保护任务十分繁重的甘肃省、青海省、宁夏自治区，公共财政投入压力大，而社会资本进入黄河流域水利领域意愿并不强。根据《中国水利统计年鉴》，2017—2019年黄河流域水利建设投资中，中央和地方政府投资是资金来源的主要渠道，社会资本投资额占比较低，不足10%。主要原因有：一是受水价制约，回报机制和投资保障不到位，社会资本参与的基础薄弱。二是鼓励社会资本参与水利工程建设的政策虽然具备，但操作性仍然不够，投资补助、财政贴息等配套内容不够细化和完善，部分地方政府政策延续性不够，导致社会资本参与水利建设领域较为谨慎。三是基于市场化运作的全流域投融资平台缺乏，虽然各省(区)探索建立了一些水利投融资平台，但相互间缺乏整合，流域层面的投融资机制构建比较滞后。
1.3 水利资产产权改革不适应发展要求
黄河流域水利资产产权管理相对滞后。主要表现为：一是部分水利工程产权不清晰，造成水利工程建设有人用、无人管，或管理不到位，降低工程运营效率。二是水域及水利设施用地确权划界存在未划定水利工程管理用地、水库实体面积偏小、未划定河道行洪区等问题。河湖库水域、岸线资源被占用的情况较为普遍，其中不少已被确权为基本农田或林地。三是水资源长期偏重于资源管理，水资源资产产权确权登记不到位，所有权主体、代表行使主体及代表行使的权利内容等权属不清晰，导致水资源资产功能受限。
1.4 水权交易对优化配置水资源量的作用不明显
水权交易市场不完善，交易规模偏小，利用市场机制优化配置水资源的作用尚未充分发挥。虽然黄河流域水权交易市场发育较早，但目前整体上水权交易市场并不活跃。根据统计，自2016年12月内蒙古首批水权交易试点签约至2021年12月，水权交易81单，交易水量共28亿立方米，与内蒙古2021年用水总量(约192亿立方米)相比，水量规模偏低。这些问题主要是受限于以下因素：一是水权确权工作相对滞后，区域用水总量控制指标和区域取用水权益尚未完全落实到各水源和各用户。二是水权交易制度和水市场监督管理的相关制度规范缺乏，难以对水权交易形成有效指导。三是配套设施建设滞后，数据采集、运输和处理手段落后，管网、计量设施不健全，难以为水权交易提供有力支撑。同时，监测计量能力不足，总量控制、定额管理、计划用水以及监督考核等难以真正落实。
1.5 政府发挥水资源最大刚性约束作用不足
水资源承载能力评价不到位，各地没有按照承载能力确定发展目标，无法合理规划人口、城市和产业发展。一是城市建设、新区开发等规划和实施没有或者基本不考虑“以水定城”，一些缺水城市大建水景观，人工湖泊众多。二是农业生产和结构布局中没有做到“以水定地”。黄淮海平原、汾渭平原、河套灌区是农产品主产区，粮食和肉类产量占全国1/3左右，农业对水资源需求长期居高不下。三是经济发展指标确定和发展布局中轻视或忽视“以水定产”要求。黄河流域以能源重化工产业为主，耗水规模大、用水效率不高。四是人口发展、城市化进程中没有考虑“以水定人”的要求，汾渭平原人口聚集度高，关中-天水经济区、太原城市群城市化率已经达到60%，水资源供水压力越来越大。
1.6 政府没有发挥好培育和发展水利市场方面的作用
黄河流域水利市场发育迟缓，总体开放程度还不够高，对有一定专业要求的市场主体培育力度不够大，鼓励和引导市场主体参与的办法不够多，社会各界参与水平不高。主要表现为：一是水权交易市场方面，水资源配置仍以行政手段为主，水权交易市场主体准入机制和定价机制不完善，水权交易规则不健全，与之密切相关的水生态保护补偿机制不健全。二是水利建设市场方面，水利建设市场主体准入门槛较高，市场竞争相对不充分。水利建设市场主体信用评价、信息公开、监督检查等市场监管措施有待进一步完善。三是水利工程和河湖管护市场化运作方面，管护模式较为单一，专业化、市场化和社会化管理程度不高，仍以行政管理为主。
2 “两手发力”促进黄河流域水利高质量发展的建议
2.1 在水资源刚性约束中发挥好政府这只手的作用
(1) 加快细化优化“八七”分水方案，做好重要跨省(区)支流的水量分配。各省(区)要在详细科学评估本地区可利用水资源(包括本地水和外调水)基础上，充分考虑节水措施的作用，做好省市县三级和各行业的水量分配，为实施水资源刚性约束奠定基础。建立水量分配执行的监管机制，约束流域内各地区、部门和个人严格执行。
(2) 尽快完成黄河流域水资源承载能力评价，建立健全水资源承载能力监测预警长效机制，动态评估黄河流域水资源承载能力，定期向全社会发布各省市县的水资源承载能力，作为监控各地落实“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的重要手段，对接近水资源承载能力的地区提出预警、对达到或超过水资源承载能力的地区提出限制取水要求和限制发展的措施。
(3) 继续强化水资源规划论证、项目论证和取水许可等监管手段。制订取用水管控措施，明确取水许可禁限批的实施范围、项目类型、具体措施等。强化对重点地区、重点领域、高用水高耗水行业和产品进行用水情况的监督检查和分析评估。
(4)在水法、取水许可和水资源费征收管理条例等法律法规修订和调整中，按照把水资源作为最大刚性约束的要求，争取将水资源承载能力评价写入水法中。
2.2 充分发挥水价倒逼节水的杠杆作用
(1) 在流域内详细测算各省(区)地市县的农业、工业和生活服务业及特殊行业的供水成本和水价，充分反映流域内各地区水资源稀缺程度和生态保护需要，并在全国性重要媒体上公布各地区甚至各地市县的水资源稀缺程度和供水成本、水价水平。
(2) 对各省(区)地市县农业、工业、生活服务业和特殊行业水价下限提出明确的要求，各地市县在制定农业、工业、生活服务业和特殊行业等的水价标准时，必须以不低于水价下限的要求制定本地区不同类型的水价。水价下限要反映差异性，甚至要在不同产品和不同作物上得到体现，并按要求实行阶梯水价和超计划累进加价制度。
(3) 建立流域内各省(区)地市县的农业、工业、生活服务业和特殊行业等水价动态调整机制，逐步将各类水价调整过渡至不低于水价下限标准，同时加强对各类水费的征收管理。
(4)建立水费财政补贴等的托底机制，对流域内水费征收进行精准化管理，全面合理测算流域内各省(区)地市县不同行业、不同群体水费支出的承受能力和负担水平，通过流域内生态补偿和财政转移支付等，建立低收入困难群体或用户的用水水费补贴托底机制。
2.3 大力推动黄河流域产权明晰和交易
(1) 在黄河流域全面有序推进水权确权，积极稳妥开展水权交易。以水量分配、取水许可、计划用水、灌溉用水量等为基础，通过行政手段确认初始水权，明确水权所有者主体，为二级水资源配置和交易创造条件。确保流域内省级黄河水量分配和市县的水量分配政策稳定和长期不变，也要保证取水许可、计划用水以及农业灌溉用水量的初始水权政策稳定性，消除用水户对节余水量政府无偿收回的担忧。
(2) 加快建立黄河流域水资源资产产权制度，促进黄河流域各类资产产权的充分流动和高效配置。根据水资源的资产属性，推动水资源资产产权的确权登记，明晰水资源资产的所有权主体、代表行使主体及代表行使的权利内容等权属，明确水资源用途管制、生态保护红线、公共管制及特殊保护规定等，为产权主体使用水资源资产进行融资、交易、建设、运营管理等奠定基础。
(3) 积极推动黄河流域水利工程资产产权改革。按照管理权限，彻底理清黄河流域水利工程(特别是中小型工程)产权不清、管理不明、服务和功效不到位等问题，按照市场机制要求界定工程产权，科学评估资产价值，探索承包、租赁、拍卖等不同改革措施。依法划定河湖及水利工程管理和保护范围界线，明确权利归属关系和责任，以不动产登记为基础，依照规范统一确权登记，维护河湖水域及水利工程权利人的合法权益。
(4) 盘活黄河流域存量资产。对黄河流域多年形成的水利国有资产进行清查评估核实，对可以激发市场活力的经营性资产进行全面清理，依法分类进行合理处置，使各类资产能够充分发挥最大效益，实现国有资产保值增值和提高市场活力。
2.4 充分发挥政府投资与社会资本协同发力的作用
(1) 推动流域治理模式创新，探索政府主导、市场运作、企业推动、社会参与的流域治理模式。黄河流域治理保护的复杂程度远超其他流域，多数工程和项目是公益性或准公益性的，不具备盈利能力或盈利能力弱，加之流域内多数处于欠发达地区，要发挥市场配置资源的作用，可借鉴长江大保护通过构建实体公司、发展基金、产业联盟等产业化、市场化的运作平台的经验，创新流域治理新模式，组织搭建水利投融资平台，统筹政府投资和社会融资，形成流域治理保护合力。
(2) 在中央和地方财政资金支持下，建立市场化运作的专项资金促进黄河流域治理保护。研究建立由金融机构、黄河流域甚至流域外具有较强实力和河湖治理经验的企业共同发起设立黄河流域治理保护投资基金，作为筹资平台，带动社会资本共同参与黄河流域治理保护。
(3) 进一步挖掘融资潜力，推动政府和社会资本合作(PPP)模式、水利基础设施投资信托基金(REITs)试点，充分利用已经出台的PPP、REITs、金融支持等方面政策，鼓励和引导社会资本参与水利工程建设运营，构建吸引社会资本、特别是民间资本参与黄河流域治理保护的赢利和资本安全机制，进一步放开水资源监测、计量、水污染治理、水资源保护、水权交易等市场，实行政府购买服务，大力发展专业化水务运营市场，通过竞争机制选择市场主体服务水利，提高服务质量和效率。
2.5 政府要为市场机制发挥作用创造条件
(1) 开展行政许可事项清理，流域内各地政府要实现政务服务基本要素“四级四同”，依法依规取消变相审批，编制事项清单并明确办理规则和流程。深化水利6项行政许可事项涉企“证照分离”改革。
(2) 制定和完善投融资、价格、市场准入、服务质量监管等多方面的规范标准体系和相关制度，建立健全全流域监管体系，完善水利工程建设项目法人责任制，强化对项目法人的监管。
(3) 推动生态补偿机制建设。配合财政部研究制定黄河全流域横向生态补偿机制试点方案，积极推动建立横向生态补偿机制。
(4) 通过市场配置资源大力加强计量监测等基础设施建设，积极探索政府购买计量监测等服务，充分利用现代化信息技术，提高计量监测数据的完整性、及时性和准确性。
3 结论
在长期的治黄工作中，主要依靠行政手段、政府投资和工程建设等解决水问题，但水价调节、竞争机制的市场之手运用不得力，必须要更多考虑发挥价格、供求和竞争机制等市场作用来配置资源和要素。推动黄河流域水利高质量发展，需要创新政府和社会资本合作模式，探索政府主导、企业牵头、社会资本参与、市场化运作的“两手发力”模式、机制。政府要强化法规、政策、制度、税收等制度供给，改革和建立符合市场导向的水价形成机制，加快水权确权步伐，完善多元化多渠道的水利投入政策，推动政府购买水利服务等，从而促进水利市场的发育，为发挥市场作用创造条件。
来源：2022中国水利学术大会论文集 作者：刘璐 刘波
