用水产品作为生产生活中最常见的用水器具，涉及社会生产生活用水的全过程，是提高水效的重要载体。我国是用水产品的生产和消费大国，坐便器、水嘴及洗衣机等产品的市场保有量巨大，但普遍存在用水效率不高、市场不规范等问题。水效标识制度是针对终端用水产品水效水平提升的一项重要管理制度，对提高用水效率具有重要意义。
1 水效标识管理工作推进情况
1.1 政策出台情况
2017年9月，国家发改委、水利部、原国家质检总局联合印发《水效标识管理办法》（以下简称《办法》），标志着我国水效标识管理的制度框架初步建立。2021年6月，水利部办公厅印发《节约用水工作部际协调机制第一次全体会议纪要》《节约用水部际协调机制主要职责和工作规则》《节约用水工作部际协调机制2021年工作要点》的通知（办节约函〔2021〕442号），明确了推行水效标识建设、扩大水效标识实施范围由国家发改委牵头负责。2021年6月，全国节约用水办公室编制了《公民节约用水行为规范（试行）》（节水综函〔2021〕9号），征求各单位意见和建议，倡导优先选用节水型水龙头、淋浴器、便器、洗碗机、洗衣机等用水器具，关注用水器具的水效标识与水效等级，尽量选用水效等级高的器具。
1.2 产品目录及实施规则发布情况
2018年1月，《中华人民共和国实行水效标识的产品目录（第一批）》《坐便器水效标识实施规则》发布并自当年8月1日起施行，我国水效标识管理制度正式进行实施阶段。2020年9月，国家发改委等4部委联合印发《中华人民共和国实行水效标识的产品目录（第二批）》（发改环资规〔2020〕1509号），将智能坐便器、洗碗机纳入水效标识制度实施范围，同时印发了《智能坐便器水效标识实施规则》《洗碗机水效标识实施规则》，并对2018年印发的《坐便器水效标识实施规则》进行了修订。
1.3 水效标准制订发布情况
截至目前，我国共发布水效标准10项，另有两项标准正在制订中，基本覆盖了日常生活用水产品，为实施用水产品水效标识和水效领跑者制度提供了标准（见表1）。
1.4 检测能力建设情况
截至2021年底，中国标准化研究院实验中心等38家检测坐便器的第三方实验室成功备案，较上一年增加7家；九牧厨卫股份有限公司等33家检测坐便器的企业自有实验室已成功通过备案。检测数据质量控制方面，形成了包含11个文件在内的水效标识检验检测实验室监督管理文件体系（见表2）。
2 典型地区经验做法
自《水效标识管理办法》发布以来，各省市认真贯彻落实，积极开展了相关工作。
推进落实方面。北京市水务局与市商务委等5部门联合发布节能减排政策，将12类产品列入节能减排名单，公布补贴商品目录及节能减排指定的销售网点，按销售价格20%给予补贴；上海市供水管理事务中心与市场监督管理局计量处及执法总队共同编制了水效标识管理联合监督检查工作方案；山东省市场监管局、省发改委、省水利厅联合印发《关于做好2021年能源资源计量有关工作的通知》；浙江省发改委、省水利厅、省市场监督管理局联合印发了《关于贯彻落实〈水效标识管理办法〉的通知》（浙发改资环〔2018〕409号）、《关于开展2020年度能效水效标识专项检查的通知》（浙市监计〔2020〕12号）；广东省市场监督管理局、省发改委、省水利厅联合印发《关于加强能效水效标识监督检查工作的通知》（粤市监〔2019〕79号），建立了检查对象库和执法检查人员库；重庆市发改委转发《关于印发〈坐便器水效领跑者引领行动实施细则〉的通知》（渝发改环〔2019〕1009号），积极引导条件成熟的企业申报水效领跑者。
宣传推广方面。北京市制作了以推广实施水效标识为主要内容的节水器具质量提升行动宣传片，北京日报发布了标题为“改革开放四十年，卫浴产业技术革命带来了生活用水效率提升”的节水器具质量提升专版；天津市在多次监督检查中，对商家和消费者进行水效标识知识的普及和推广，并与市气象局沟通联动，在天津卫视频道《天气预报》栏目中增加有声宣传和贴片文字宣传，同时利用微信公众号，发布国家水效标识的相关规定；上海市在世界水日、全国城市节水节约用水宣传周期间，利用供水节水微信公众号、节水通App平台进行水效标识宣传推广，并组织举办水效标识培训会，面向全市大型建材卖场管理人员开展培训和宣贯。
监督检查方面。北京市水务局联合工商质监部门，对市内主要建材市场坐便器的贴标情况开展了联合检查；天津市市场监督管理局对居然之家、华润万家、沃尔玛等家电销售卖场，进行了水效标识检查；上海市供水管理事务中心联合市场监督管理局计量处及执法总队对百饰得建材市场等进行了抽查；重庆市市场监督管理局随机对10个品牌20个批次的坐便器水效节能情况进行抽样监督检查；山东省每年组织开展水效标识计量专项监督检查，查处济南市天桥区某卫浴经销处等销售应当标注但未标注水效标识的坐便器产品的违法行为，并依据《办法》进行处罚并予以通报；江苏省市场监管局组织对省内纳入国家水效标识目录产品的生产企业进行“双随机、一公开”抽查，共抽查产品60批次，并对扬州、盐城等地对6家生产企业在售的26个品牌30多批次的用水器具进行了执法检查；浙江省市场监督管理局年均出动1300余人次开展用水产品能效水效标识监督检查，覆盖生产销售单位850余家，检查各类能效水效管理产品1300余批次。
3 存在的突出问题
3.1 相关参与部门众多，权责划分界限不清
《办法》第五条规定，“地方各级发展改革部门、水行政主管部门、质量技术监督部门和出入境检验检疫机构（以下简称地方质检部门），在各自的职责范围内对水效标识制度的实施开展监督检查”。从此条款看，4个部门都有监管职责。但据基层单位反映，近几年来地方机构都在进行改革，还没有对相关部门、市场企业等相关方在水效标识管理中的责任和义务做出明确的规定，导致在开展工作过程中出现多部门间权责不清的问题，不能最大程度发挥政府、企业和社会各方面的积极性来推动水效标识管理的实施。各部门在落实此项规定时存在困难，例如：《办法》第六条规定，“列入《目录》产品的生产者和进口商应当向国家质检总局、国家发改委和水利部共同授权的中国标准化研究院（以下简称授权机构）备案水效标识及相关信息”。但是备案后由哪个部门进行监管、依据哪条规定、如何查询备案信息等，未做出明确规定，影响水效标识管理工作的推进。
3.2 规章强制约束不足，整体实施进度缓慢
目前无论是《办法》还是相关产品目录，都停留在规章制度层面，还未上升到法律法规层面，对相关方缺乏强制约束力，导致相关工作实施进度缓慢。
在国家层面，水效标识制度在法律法规出台、配套政策制定、部门协同推进等方面进展较为缓慢，还没有形成以法律法规为遵循，政策制度、规章条例及水效标准相互配合的水效标识制度管理框架体系。
在地方层面，水效标识制度的实施推进情况也不尽理想。通过对节水管理水平比较先进的省市进行调研，结果显示，虽然部分地区针对水效标识制度出台了政策文件、开展了培训讲座、专项抽查等工作，但多数地区水效标识制度的实施主要停留在监督检查层面上，配套政策文件制定明显滞后，且没有专门的人员和工作经费，整体实施进展缓慢。
3.3 监管体系尚不完善，监督管理存在盲区
目前还没有建立起严格完备的政府监管体系，也没有相对完善的社会监督管理体系，水效标识的可信度和执行力度缺乏保障，监管、监督很难到位。水效标识制度落实涉及政府主管部门、生产者、销售者、进口商、实验室、实施机构和消费者等多个利益相关方，存在监管依据未统一、监管结果公告和处罚力度不足、与授权机构的信息沟通和处罚联动缺失等问题，难以震慑违法行为。
监督检查相关政策法规尚不完善，造成了监督检查中存在无法可依的情况。根据《办法》第十七条规定，质检部门对列入《目录》的产品依法进行水效标识监督检查、专项检查和验证管理。但据基层部门反映，在实际监督检查工作中，存在政策法规盲区，大家不知应依据何“法”对水效标识哪些相关内容进行监督检查。如：检查中发现市场上销售的是2018年以前生产的坐便器，此产品没有水效标识，也并未列入目录，是否需要办理水效标识也无据可循，且针对此类产品没有罚则，如何处理也缺少明确规定，导致执法困难。
3.4 水效标准覆盖面小，技术等级整体偏低
实施水效标识制度需要以相应的节水标准为依据来确定用水产品的水效等级。目前我国只针对水嘴、蹲便器、坐便器、小便器、便器冲洗阀、淋浴器、反渗透净水机、洗碗机、智能坐便器这9类产品发布了水效标准，考虑到用水产品涵盖的范围比较广，涉及产品众多，需要尽快制定并完善用水效率标识技术标准体系，扩大水效标识覆盖的产品范围，特别是针对一些市场新兴产品如净水机等，急需制定水效标准。
已发布的水效标准，如坐便器、洗碗机等，从相关产品备案数据上来看，等级指标也已经落后于行业发展，很难起到规范和支撑行业的作用。以坐便器水效标准为例，与新加坡、澳大利亚等其他国家同类标准相比，我国水效标准明显偏低。如对比新加坡水效标准可知，我国双冲坐便器水效标识中的1级即节水先进值对用水量的要求（全冲≤5.0升／次）比新加坡节水标签中的最低节水水平（全冲≤4.5升／次）还要高。随着强制性节水标签计划的推进，新加坡对产品节水等级的要求也越来越严格，目前要求双冲坐便器全冲水的用水量必须≤4升／次。除了坐便器以外，水嘴、便器冲洗阀、淋浴器、小便器、电动洗衣机等产品的水效标准制订时间已经超过5年，相关产品的技术发展较快，原标准已很难起到指导作用，需要尽快对原有标准进行修订，结合最新的产品技术情况，科学制定产品水效标识实施规则。
3.5 社会整体认知不足，宣贯措施有待加强
社会各界对水效标识的认知和理解非常有限，一方面由于各级政府和企业投入力度相对较少，缺少大规模的开展社会宣传、专题宣讲和教育培训，同时，学术界对水效标识制度的关注也集中在对《办法》的解读方面，对水效标识制度的全方位研究基本没有。据地方部门反映，社会民众对水效标识相关知识的了解不足，在购买相关产品时，水效标识的参考价值也非常有限。
另外，相关行业从业者对《办法》认知度也仍有待提高。据调研，一些地区市场监督管理局、水利厅局还没有及时将文件下发至市县一级，也没有针对水效标识制度开展宣传培训等工作，导致基层人员对于水效标识制度缺乏应有的了解，难以有效开展相关工作。
4 对策建议
4.1 明确政府职责定位，切实发挥监督作用
水效标识管理工作是国家节水工作的重要支撑，明确政府在水效标识管理工作中的职责定位，是开展相关工作的基础和前提。在水效标识管理工作中，政府不是市场的参与者，而是制度的设计者、管理者与监督者。其职责主要包含三个方面：一是做好顶层设计，强化对水效标识管理工作的统筹、协调和指导；二是加快推进《节约用水条例》、相关产品水效标准等法律法规、技术标准出台，分批发布产品水效标识实施规则，明确水效标识制度的具体内容和要求；三是推进制度的深入落实，强化监督管理。
4.2 明晰部门职责分工，建立长效协作机制
《办法》由三部委联合发布，规定“国家发展改革委、水利部、国家质检总局按照部门职责分工，负责水效标识制度的建立并组织实施”。除上述三部委外，还涉及到国家认监委、质量技术监督部门、出入境检验检疫机构及地方有关部门和单位。为保证水效标识管理制度实施，需按照“模块化分工、坐标化推进、上下游覆盖、经常化沟通”的思路，针对水效标识相关工作的不同工作环节，进一步明确不同部门的职责分工，建立联席会议、定期研讨、联合检查、工作简报、信息共享等工作制度，形成科学高效、分工协作、自上而下、顺畅连贯的工作机制，加强不同部门间高效沟通与长效协作。同时，考虑到水效标准制订的复杂性，充分发挥相关研究机构、社会团体的支撑作用，提早组织相关技术支撑单位开展有关基础工作，及时为水效标识制度扩大实施提供技术依据。
4.3 完善水效标准体系，加快产品目录出台
在水效标识制度实施的过程中，产品水效等级标准制订等基础性工作十分关键，标识推行的速度与等级标准制订的进程息息相关。应进一步扩大水效标识制度的覆盖范围，增加水效标识制度覆盖的产品类型，尽快将洗衣机、各类水嘴、淋浴器、洗碗机等产品类型列入《目录》予以发布，充分发挥更多用水产品的节水潜力。适时拓展到商用产品、工业设备及灌溉设备等产品上，如净水机、混合热水器、浴缸等用水器具，以及农业灌溉和工业用水等方面的供水和排水类管道、管接头产品等。同时加强对我国各类用水产品市场调研，顺应消费市场和行业发展趋势，根据最新技术发展应用及新产品升级换代情况，及时修订水效等级标准，从严制定用水产品的水效限定值标准，并在水效标识制度推进中逐渐提高产品准入条件。
4.4 建立市场准入机制，加大违法处罚力度
水效标识违规行为频发的根源在于，违规企业问题产品在正常的市场流通中并未受到限制。违规惩处措施较为单一。《办法》仅对违规生产或销售应当标注但未标注水效标识产品的行为进行处罚，而对生产厂商和产品的后续处理没有明确规定。单纯依靠行政处罚的手段，难以从根本上杜绝市场中水效标识违规行为。一方面，应在相关法规制度修订中，明确水效标识制度的具体要求，增加关于产品召回的规定，对未依法标注水效标识的产品实行强制性召回；提高处罚力度，特别是增加未按要求对违规产品召回及整改的罚款条款。另一方面，应建立完整的市场准入机制，禁止违规产品在市场上流通，加大力度引导消费者选择水效登记更高的合规产品，利用市场的手段从根源上杜绝水效标识违规行为。
4.5 强化激励奖励措施，形成水效示范效应
完善相关激励措施，借鉴节能产品补贴方法，对水效产品购买者提供一定的经济补贴。研究制订政府采购、产品补贴、企业税收减免等奖惩、补贴政策，加强与发改、建设、生态环境、市场监管等部门合作力度，完善绿色建筑、循环经济等标准规范，加大示范推动力度。例如北京市对节能减排类产品进行补贴的做法，主管部门设立专项工作经费，支撑制度平稳实施。加快推进各类产品水效领跑者评选工作，对于当选领跑者的产品，除正常的补贴外，应加大对其的宣传力度，形成水效示范效应，鼓励并吸引更多企业切实做好水效标识管理工作。
4.6 落实管理人员与经费，加强自身能力建设
一是加强人才队伍建设，可考虑以节水管理先进地方和节水产业发达地区为龙头，加大水效标识管理专业队伍建设力度。二是落实工作经费。在中央层面，从国家发改委、水利部和市场监管总局财政经费中每年固定划拨水效标识专项工作经费，支撑水效标识制度平稳实施；在地方层面，配合中央层面开展工作，设立地方配套资金，保障水效标识制度落到实处。三是提升信息化管理水平。完善优化水效标识备案信息系统功能和流程设计，考虑电子签章等信息技术，进一步提升自动化水平和操作便利性。四是加强检测能力与评估能力。加强对用水产品精准检测，组织第三方评估机构定期开展政策跟踪评估分析，掌握水效标识制度实施进展第一手情况，了解制度实施的成效与问题，研究完善制度实施的政策措施。
4.7 定期开展宣贯培训，增强认知度和关注度
全面加大水效标识制度宣传教育，促使水效标识逐渐成为消费者选购用水产品的重要参考。定期开展对《办法》政策宣贯和业务培训活动。不断健全社会自觉贯彻实施《办法》的内在动力机制，兼顾行业内外和社会公众，多层次、多渠道、多范围定期开展《办法》宣传教育，通过召开新闻发布会、倡议水效标识诚信企业联盟等方式，对最新的水效标识产品目录进行解读，实现信息发布者、制度执行者和社会公众间的信息共享，提高行业内外和全社会的认知度和关注度。同时面向地方监管部门、检测机构、生产者、进口商、销售商等各相关方，分批分类做好《办法》及相关产品实施细则的宣贯、培训等工作，确保制度顺利实施。建立问题收集渠道和定期处理机制，加强共性技术问题处理操作指南发布。
来源：水利发展研究，2022，22（10） 作者：杨钢 王亚杰 张瑞美
