0 引言
地方政府专项债券（以下简称专项债券）已成为水利基础设施建设的重要资金渠道。2022年3月，水利部印发《关于进一步用好地方政府专项债券扩大水利有效投资的通知》（水规计〔2022〕128号），要求地方把握有利形势，尽可能多争取专项债券用于水利建设。4月8日，国务院召开2022年水利工程建设有关情况例行吹风会，将水利领域符合条件的项目作为政府债券重点支持方向。截至5月底，包括重大水利工程、农村供水工程、水源工程等17类相关水利项目申请并使用专项债券资金，总规模为4212亿元。仅2022年前5个月，水利项目落实专项债券1109.7亿元，较2021年同期增长184.2%。专项债券发行最重要的前提是实现项目收益自平衡，关键环节是增加水利项目收入规模，拓展收入来源。本文收集分析27个省份100项已成功申请专项债券水利项目案例，聚焦收入来源模式进行分析，并提出相关建议。
1 案例基本情况及收入模式分类
本文共收集27个省份2020—2022年成功发行专项债券的水利项目100项，利用专项债券规模1004亿元，包括防洪工程、水源工程、输配水工程、引调水工程、农村供水工程、灌区工程、生态流域综合治理工程等多个类型。100个案例中，聚焦水利项目收入方面，梳理了17项收入来源，并根据其特点将17项收入来源总结为项目自身收入、经营性挖掘、经营性捆绑、特许经营许可、政府补助付费、受益主体付费等6类收入模式，具体如表1所列。
2 各类收入模式内涵及案例介绍
2.1 模式一：项目自身收入
供水、发电收入是水利项目自身收入的主要来源。其中，供水收入分为工业供水、生活供水、生态供水、农业供水等多个类型。目前，绝大部分申请专项债券的水利项目收入来源都包含供水或发电等工程自身收入。特别是大部分重大水利工程，水源工程，水资源配置工程，农村供水工程（包含城乡供水一体化），灌区工程等主要依靠自身收入实现项目收益自平衡。陕西东庄水利枢纽工程收入来源为供水和发电收入。贵州兴义市对门坡水库工程收入来源为工业供水、村镇生活供水以及农业灌溉供水收入。湖南岳阳县城乡供水一体化工程项目，将县域内单类农村供水项目打包申请，肥瘦搭配，利用农村供水收入覆盖项目成本从而达到收益自平衡。重庆石柱县回龙场水库工程将枢纽工程、供水工程、灌区工程等多类水利项目打包申请专项债券，以城镇农村生活供水、农业灌溉供水、水力发电为收入等。
2.2 模式二：经营性挖掘
一些成功申请专项债券的水利工程除自身收益外，注重挖掘相关经营性活动，创造依托于水利工程实施建设或建成后可能产生的附加收益。如水库建成或河道整治后水面租赁收入以及因综合治理带来的土地增值出让收入、灌区节水改造后用水指标结余出售带来的水权交易收入等。河南潢川县东风观水库清淤扩容工程，主要涉及水库改扩建、清淤扩容以及周边生态景观改善等，除了工程自身农业灌溉和生活供水收入外，还包括水域租赁收入。安徽铜陵市农田水利“最后一公里”水系连通及农村水系综合整治补短板项目，涉及提水泵站、拦水堰（坝）新建与改造、渠系新建与维护和沟道边坡整治等建设内容，属于多类水利工程打包项目，项目收入来源主要为广告位及泵站墙面广告收入、水养殖蓄水量灌排收入、塘口整治发包收入、节余指标调出价格收入，其中，墙面广告、塘口整治发包收入以及结余指标调出收入（水权交易）均属于经营性挖掘收入。
2.3 模式三：经营性捆绑
将市场化程度高、非涉水的经营性项目打包捆绑在申请专项债券的水利项目中，从而达到项目收益自平衡。如工程周边餐饮、民宿、娱乐、观光等项目收入；停车场、充电桩收费、商铺、码头租赁等收入；物业管理收入等。江西景德镇水利枢纽工程，建设内容包括枢纽工程、夜游昌江工程和农耕体验工程，将夜游昌江和农耕体验等市场化的经营性工程与水利枢纽工程打包，属于典型的多类项目打包跨行业综合工程，该项目收入来源主要包括大坝水利发电收入、夜游昌江收入和研学旅行收入，其中后两项收入占工程总收入的87.6%。河北魏县地下水超采综合治理农村灌溉水源置换工程，同时打造水系、道路、绿带，是集灌溉供水、除涝排沥，生态旅游、交通畅达等多功能为一体的综合工程，主要建设渠系工程、道路工程、绿化工程，该项目收入来源为灌溉收入和林网木材销售收入（占总收入的26%），即将林木种植与销售的市场化的经营性项目打包在相关水利工程中，达到项目收益自平衡。研学旅行是由学校根据区域特色、学生年龄特点和各学科教学内容需要，组织学生通过集体旅行、集中食宿的方式走出校园，在与平常不同的生活中拓展视野、丰富知识，加深与自然和文化的亲近感，增加对集体生活方式和社会公共道德的体验。
2.4 模式四：特许经营许可
地方政府将砂石、淤泥、土石方等水利工程建设实施过程中产生的资源特许经营权交于建设运营主体或将污水处理厂等具有特殊经营性质的项目打包在用于专项债券水利项目中达到收益自平衡。浙江临海市东部平原排涝工程（一期）项目，主要建设内容为河道治理和水闸新建改建，以提升区域排涝能力为主，兼顾改善水环境，具有明显的公益属性，地方政府根据“谁建设、谁受益”“谁使用、谁付费”原则，授予项目建设运营主体销售建设过程中产生的淤泥和土石方特许经营权，以达到项目收益自平衡。湖北嘉鱼县河湖综合整治工程（一期）项目，建设任务包括截污工程、清淤工程、面源治理工程、生态护岸工程、污水厂尾水净化工程等，是典型的多类项目打包综合工程，项目收入来源为采砂收入。广东广州市黄埔区水环境处理及综合整治开发项目为多类项目打包综合工程，建设内容包含水利工程、市政工程等，项目收入来源为土地出让收入和污水处理费收入。
2.5 模式五：政府补贴付费
通过政府补贴或者政府付费弥补项目自身收益不足无法达到项目收益自平衡的收益差距。财政补贴收入的前提是财政有相应的财政承受能力，并且经过中期财政规划程序，通常财政承受能力论证和相关规划程序需要在发行专项债券之前明确。安徽肥西县水利基础设施补短板工程，主要建设内容为防洪工程和灌区工程（多个灌区打包），收入来源除了农业灌溉供水水费收入外，肥西县财政局承诺于债券还本付息期2025—2039年每年给予该项目财政补助1000万元，共计1.5亿元（占收益总额的13%）。浙江苍南县城乡供水一体化项目，该项目收入来源为供水管道租赁费用（政府付费）。浙江苍南县水利局与管道建设运营单位苍南县水务集团有限公司签订了《苍南县城乡供水一体化供水管道租赁协议书》，每年支付租用管道费用6215万元，协议期限20年，共计12.43亿元。
2.6 模式六：受益主体付费
一些水利工程建设任务中包含对特定对象供水等内容，受益主体除了支付水费外，另外对工程维护运行进行补助。四川宜宾市五岔湖水库工程，主要建设内容为大坝枢纽工程和灌区渠系工程，除农村供水和向景区供水带来的水费收入外，因修建水库及灌区渠系有利于当地天宫茶园产业发展带动茶农收入，天宫茶园作为国资控股的农业公司，通过受益者付费的形式补助工程相关费用。
2.7 模式七：多类收入模式综合利用
在实际申请专项债券的水利项目中，安徽省走在前列，综合采用多种收入模式，将资源集中增加收入规模，从而达到项目收益自平衡。以下为2个代表性较强的典型案例。
2.7.1 案例1：安徽铜陵市沿江圩区防灾减灾重点水利设施建设性治理（收入来源＝项目自身收入＋经营性挖掘＋经营性捆绑＋特许经营许可）
项目总投资5.18亿元，财政预算安排项目资本金3.62亿元，发行专项债券1.56亿元。项目建设内容包括铜陵市沿江多处排涝泵站新建与改造以及相关河流的河道清淤。该项目属于防洪工程，公益性较强，自身收入难以覆盖项目债务和运营成本。在此情况下，地方政府利用多种手段创新收入渠道和来源，包括工程自身收入、涉水经营性项目挖掘、经营性项目捆绑、特许经营许可等。具体项目收入来源包括：（1）农业灌溉以及非农业供水收入；（2）新增耕地收入，利用排涝泵站前后池的沉积淤砂，将原有涝洼地、临河堤沟进行淤填，改造成为可利用的新增耕地，从而取得新增耕地收入；（3）水养殖蓄水量灌排调节收入，将水面养（种）殖抽、排的水量通过排涝泵站向长江进行调节，从而取得水养殖蓄水量灌排调节收入；（4）河道水域面积出租收入；（5）清理河沙销售收入；（6）墙面广告收入。债券存续期内，债券本息覆盖倍数为1.24，满足收益与融资自求平衡要求。
2.7.2 案例2：安徽马鞍山市滨江新区水利综合治理项目（收入来源＝经营性挖掘＋经营性捆绑＋政府补助＋受益主体付费）
项目总投资5.86亿元，财政预算安排0.5亿元，项目实施主体自筹1.36亿元，合计项目资本金1.86亿元，计划发行专项债券4亿元，其中2019年发行专项债券0.5亿元，2020年发行专项债券3.5亿元。该项目为多类水利项目打包的综合治理工程，建设内容包括多条河道疏浚清淤、生态修复及湿地建设以及水闸工程建设，风景名胜区内堤防加固及环境治理，区域复绿工程。项目公益性明显，工程无自身收入，靠经营性挖掘、经营性捆绑、政府补助以及受益主体付费等多种模式解决项目收益自平衡问题。具体项目收入来源包括：（1）土地出让收入，实施主体在2021年12月31日前可取得土地出让收入4.14亿元；（2）财政补助收入，根据马鞍山市财政局与马鞍山市发改委联合下发的《关于下达2018年马鞍山市长江经济带生态保护专项引导资金预算的通知》（马财〔2019〕23号）文件，项目建成后，实施主体每年可取得财政部门拨款收入1556万元；（3）受益主体付费收入，实施主体每年可取得江东控股集团有限责任公司支付的其他补助收入1500万元；（4）停车场收入，债券存续期内停车费收入共计711万元。
3 不同水利类型项目专项债券收入模式选择建议
3.1 对于具备一定收益能力的水利项目来讲，尽量依靠项目自身收入达到项目自平衡
在成功申报专项债券的100项水利项目案例中，收入组成最大的特点在于“两个大多数”，即全部或部分依靠项目自身收入达到自平衡的占大多数（88项），部分依靠自身收入的项目中自身收入与项目总收入占比大于50%的占大多数。因此，通过水价改革、提高水费收缴率、水权交易等措施充分挖掘水利项目自身收益，是准公益性项目首要解决的问题。在此基础上，考虑工程可能产生的衍生收益，增加项目收益自平衡保障程度，达到成功申请专项债券的目的。
3.2 对于直接收益难以做到自平衡的水利项目来讲，经过适当项目组合达到申请条件
申报项目时，可以考虑单类水利项目打包、多类水利项目打包或跨行业涉水项目打包等多种方式申请专项债券。在深入挖掘项目收益的同时，通过经营性项目捆绑，特许经营许可模式增加项目收入来源。在此基础上，积极协调当地以补贴或付费等形式补足项目收益缺口，最终达到项目收益自平衡。
不同水利项目在申报专项债券时采用的收入模式与申报方式息息相关。在梳理总结典型案例基础上，提出各类水利建设项目申请专项债券建议申报方式及收入模式选择建议，具体如表2所列。
4 结语
作为基础设施投资的重要领域，水利投资对确保经济平稳健康运行具有重要作用，也是地方政府专项债券扶持的重点范围。项目收入水平是申请专项债券的重要环节，根据各类水利项目的收入特点申报地方政府专项债券，对扩大水利有效投资具有重大意义。
来源：水利发展研究，2022，22（10） 作者：张慧萌 张岚 王鹏悦 李淼
