0 引言
长江三峡工程是治理、保护和开发长江的关键性骨干工程，也是目前世界上规模最大的水利枢纽工程。2020年11月1日，水利部、国家发展改革委公布三峡工程完成整体竣工验收全部程序，根据验收结论，三峡工程建设任务全部完成，转入正常运行期。由此，三峡工程的长期安全可持续运行成为首要任务，而三峡工程管理法治建设也成为重中之重。
1 三峡工程管理法治建设的重要性
1.1 三峡工程管理法治建设是法治中国建设的必然要求
法治是人类文明进步的重要标志，是治国理政的基本方式，是国家治理体系和治理能力的重要依托。党的十八大以来，党中央明确提出全面依法治国，并将其纳入“四个全面”战略布局予以有力推进。2020年11月，习近平在中央全面依法治国工作会议上强调“要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。”2021年中共中央印发的《法治中国建设规划(2020—2025年)》是新时代推进全面依法治国的纲领性文件，是“十四五”时期法治建设的总蓝图，明确要求“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。
三峡工程是国家标志性重点工程，在国内外具有重大影响，其管理直接体现和反映国家治理体系和治理能力，迫切需要加强法治建设。法治中国为三峡工程管理提供了法治基础、平台和轨道，也提出了法治目标、任务和要求。三峡工程管理法治建设，就是以习近平法治思想为指导，按照《法治中国建设规划(2020—2025年)》总体要求，依据《长江保护法》等法律，深入分析三峡工程管理面临的形势与任务，系统总结三峡工程运行管理经验，突出体现三峡工程管理的功能与特点，从立法、执法、司法、守法等多环节建立完善三峡工程管理法治体系，在法治基础上构建三峡工程管理体制与机制，在法治平台上规范和保障三峡工程管理行为，在法治轨道上推进三峡工程管理体系和管理能力现代化，提高三峡工程科学管理、依法管理水平，为实现三峡工程长期安全运行、良好管理和可持续发展提供有力法治保障。
1.2 三峡工程管理法治建设是三峡工程长期安全可持续运行的必然要求
三峡工程是国家大型综合性水利工程，其运行管理涉及多方面主体、多层次关系、多元化利益、多类型行为。这些主体、关系、利益、行为均需依法规范调整，均需通过法治途径处理解决。三峡工程管理的主要目标是确保三峡工程长期安全可持续运行。这就要求将三峡工程运行管理的基本原则、管理体制、运行机制、管理制度、主要措施、保障机制、相关责任等重要内容以法律规范的形式明确规定，依法规范三峡工程管理行为，依法调动政府、企业、社会、公众等各方面的积极性共同保护三峡工程，为三峡工程管理提供有力的法治保障，为三峡工程的长期安全可持续运行提供良好的法治环境。
1.3 三峡工程管理法治建设是推动长江经济带发展的必然要求
推动长江经济带发展是党中央作出的重大决策，是关系国家发展全局的重大战略。《法治中国建设规划(2020—2025年)》明确要求加强长江经济带发展等国家重大发展战略的法治保障。三峡工程是治理开发长江的关键性工程，其巨大的防洪、发电、航运、水资源利用等综合效益，为长江经济带发展提供有力支撑、发挥重要作用。加强三峡工程管理法治建设，保障三峡工程长期安全可持续运行，充分发挥三峡工程巨大综合效益，是推动长江经济带高质量发展的必然要求。同时，三峡工程管理法治建设也是长江流域法治建设的重要内容，是贯彻实施《长江保护法》等法律的重要措施，是长江经济带发展战略的法治保障。
总之，在深入学习贯彻习近平法治思想、全面推进依法治国的新形势下，按照《法治中国建设规划(2020—2025年)》总体要求，大力加强三峡工程管理法治建设，是法治中国的必然要求，是保障三峡工程长期安全可持续运行的必然要求，是支持长江经济带高质量发展的必然要求。
2 三峡工程管理法治建设的总体设想
三峡工程管理法治建设是一个系统工程，应整体谋划，注重系统性、整体性、协同性，坚持问题导向和目标导向，聚焦三峡工程管理中的重点问题和法治建设薄弱环节，着力推进三峡工程管理法治体系和治理能力现代化，切实增强三峡工程管理法治建设的针对性、实效性。建议研究编制“长江三峡工程管理法治建设规划”，明确三峡工程管理法治建设的基本原则、主要目标和具体措施，更好发挥法治在三峡工程管理中“固根本、稳预期、利长远的保障作用”，实现三峡工程长期安全可持续运行。总体上，三峡工程管理法治建设建议分两步走。
第一步：以制定长江三峡工程管理行政法规为重点、以推进有关地方和部门三峡工程管理立法为辅助，加快建立完善三峡工程管理法制体系，为三峡工程管理提供强有力的、完备的、针对性、系统性和可操作性强的法律规范。
第二步：以三峡工程管理法制体系为基础，加强依法管理、依法行政，同时开展三峡工程司法保护、普法宣传、公众参与、社会治理等活动，全方位推进三峡工程管理法治建设。其中，尤以严格执法、全民守法为重。按照《法治中国建设规划(2020—2025年)》要求，完善三峡工程管理行政执法体制，统筹配置行政执法职能和执法资源，整合行政执法队伍，继续探索实行跨领域、跨部门综合执法，推动执法重心向市县两级政府下移，健全事前、事中、事后监管有效衔接、信息互联互通共享、协同配合工作机制，完善行政执法权限协调机制。“法治建设为了人民、依靠人民”。三峡工程管理法治建设需要全社会共同参与，应积极引导、鼓励社会公众参与三峡工程管理。全民守法，一方面是要遵守法律、依法行为、不违法；另一方面是要积极用法，运用法律维护自身正当权益、维护社会公共利益。三峡工程的良好运行管理离不开社会公众的广泛关切。社会公众的关心关注、意见建议甚至监督批评，都能够促进三峡工程的科学管理和安全运行。
3 三峡工程管理法治建设的立法任务
立法是法治的基础，法治建设首先要发挥立法的引领和推动作用。《法治中国建设规划(2020—2025年)》要求“建设完备的法律规范体系，以良法促进发展、保障善治。”三峡工程管理法治建设首先需要健全完善的法制体系。当前三峡工程管理法治建设的首要任务是立法。通过立法，建立完善三峡工程管理法律规范体系，以高质量立法提高三峡工程管理能力、管理水平，推动三峡工程管理现代化、法治化，保障三峡工程长期安全可持续运行。
3.1 三峡工程管理现行法律规范分析
我国法制体系主要包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章等。三峡工程管理现行法律规范主要有：
法律。《长江保护法》(2020年)、《水法》(2002年)、《防洪法》(1997年)、《水污染防治法》(2008年)、《水土保持法》(2010年)。
行政法规。《长江三峡水利枢纽安全保卫条例》(2013年)、《长江三峡工程建设移民条例》(2001年)、《长江河道采砂管理条例》(2001年)、《水库大坝安全管理条例》(1991年)、《河道管理条例》(1988年)。
地方性法规。《重庆市长江三峡水库库区及流域水污染防治条例》(2001年)。
国务院部门和地方政府的规章、规范性文件。《加强三峡工程运行安全管理工作的指导意见》(2021年水利部印发)、《三峡水库调度和库区水资源与河道管理办法》(2008年水利部发布)、《重庆市三峡水库消落区管理暂行办法》(2012年)、《湖北省人民政府办公厅关于加强三峡水库消落区管理的通知》(2019年)。
这些法律规范在不同层次、不同角度对三峡工程建设、管理发挥了重要作用，保障了三峡工程顺利建设和安全运行。但随着我国法治建设的全面推进，三峡工程管理现行法律规范也存在薄弱环节和突出问题，主要是：
(1)缺乏配套法规贯彻实施相关法律。《长江保护法》《水法》《防洪法》《水污染防治法》《水土保持法》是国家普适性法律，其规定具有一般性、原则性，需要结合各地区、各项目的具体情况进一步细化，加强针对性和可操作性，以利于法律的贯彻实施。三峡工程是国家大型水利工程，其运行管理虽然有法律的原则性规定，但缺乏相应的行政法规、地方性法规将这些法律规定与三峡工程运行管理的具体特点、具体要求结合起来，难以满足三峡工程管理的实际需要，既不利于三峡工程的依法管理，也不利于相关法律在三峡工程管理上的切实施行。
(2)缺乏三峡工程管理专项行政法规。目前针对三峡工程的行政法规，有建设移民、水利枢纽安全保卫条例，缺乏三峡工程管理专项条例。由于缺乏国家层面的、总揽全局、统筹兼顾的综合性三峡工程管理行政法规，使得三峡工程管理法律制度缺乏顶层设计，法律规范缺乏系统性和整合力。
(3)三峡工程运行管理规定层级低、效力弱、较分散。现行三峡工程运行管理规定，均是部门和地方规范性文件，只是就本部门、本地区管理权限内的具体事项进行规定，适用范围、适用效力有限，且相互之间缺乏协调，难以形成合力。这对三峡工程这样跨地区、跨部门的国家大型工程管理来说，显然力度不够。
总体来说，具体针对三峡工程管理的法律规范，中央层面只有一些部门规范性文件，缺乏行政法规；地方层面只有一些政府规范性文件，缺乏地方性法规。而最关键的问题是缺乏三峡工程管理专项行政法规。由此造成三峡工程管理法律依据不足、现行法律规范比较零散、缺乏整合，尚未形成三峡工程管理法制体系。解决这些问题，需要从“大系统、大安全、大管理”的要求出发，统筹建立完善三峡工程管理法制体系。
3.2 三峡工程管理立法的总体考虑
三峡工程管理立法，应当针对三峡工程管理的具体情况和要求，聚焦三峡工程管理中的重点问题和法制薄弱环节，明确立法应当解决和处理的主要矛盾和问题，加强三峡工程管理立法的针对性、实效性。从三峡工程的重要性和特殊性出发，制定一部具有针对性和系统性的《长江三峡工程管理条例》，加强工程长期安全运行管理，切实保障三峡工程长期安全可持续运行。
(1)立法目的。加强长江三峡工程管理，保障三峡工程长期安全可持续运行和发挥综合效益，推进生态环境保护，支持长江经济带高质量发展。
(2)立法定位。我国实行统一而又分层次的立法体制，国家法制体系包括中央(法律、行政法规、部门规章)和地方(地方性法规、地方政府规章)两级层次。中央是针对全国性的或重大事项立法，地方是针对本地区事务立法。在国家法制体系中，国务院由于宪法所赋予的地位与职权，其制定的行政法规在行政管理、行政执法中具有层级高、作用大、效力强的特点。《宪法》《立法法》规定：地方性法规不得与宪法、法律、行政法规相抵触；为执行法律、行政法规的规定，地方性法规可以根据本行政区域的实际情况作出具体规定。因此，行政法规也是地方立法的重要依据。正是由于行政法规在国家法制体系、法治建设中的地位和效力，所以应高度重视和充分发挥行政法规的重要作用。三峡工程管理立法也分为中央和地方两个层次。当前三峡工程管理立法的重点任务不是制定法律，也不是制定地方性法规和规章，而是抓紧研究制定《长江三峡工程管理条例》，把三峡工程管理的基本原则、管理体制、运行机制、重要制度、主要措施、保障机制等重大内容以行政法规的形式明确规定。这是三峡工程管理法治建设中承上启下、画龙点睛的关键一招，对上可以把《长江保护法》等法律具体贯彻落实，对下可以为有关地区和部门的三峡工程管理立法提供依据。
(3)立法理念。《长江三峡工程管理条例》立法应体现“大管理、大安全、大效益、大统筹、大法治”的理念。“大管理”包括工程管理、库区管理、水资源管理、安全保卫管理、生产管理、生态管理等。“大安全”包括工程安全、防洪安全、运行安全、生产安全、生态安全等。“大效益”包括防洪效益、兴利效益、经济效益、生态效益、社会效益等。这些内容都紧密联系、相互影响。因此需要站在长江经济带发展战略的高度，按照三峡工程长期安全可持续运行的要求，在立法中抓好顶层设计、做到“大统筹”，将这些内容纳入一部综合性的三峡工程管理行政法规中统筹规范，实现三峡工程管理法律制度的统一协调，不重复、不遗漏、不冲突。这并非是贪大求全，而是三峡工程管理系统化、协调化、法治化的要求，也是“统一、协调、高效、精简”管理原则的体现。通过科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，实现三峡工程管理“大法治”。
(4)立法思路。一方面，应按照《法治中国建设规划(2020—2025年)》的要求，依据《长江保护法》等法律，加强三峡工程管理的系统性制度设计，适应全面依法治国的新形势和三峡工程管理法治建设的新任务，体现制度创新。另一方面，要将三峡工程管理现行部门及地方政府规范性文件中行之有效的重要内容，经研究审核后统筹纳入《长江三峡工程管理条例》，由规章等规范性文件上升为行政法规，保持制度的延续性。
(5)立法程序。三峡工程管理立法工作应分两大程序：首先，制定中央层面的三峡工程管理法规。建议依据《长江保护法》《水法》《防洪法》《水污染防治法》等法律，制定三峡工程管理专项行政法规——《长江三峡工程管理条例》。其次，推进地方和部门三峡工程管理立法。湖北省、重庆市、水利部等省市部门，依据《长江保护法》等法律和《长江三峡工程管理条例》等行政法规，制定三峡工程管理的地方性法规和规章，将有关法律制度、法律规定进一步细化，加强法规的针对性、适用性、可操作性，健全完善三峡工程管理法制体系。
3.3 《长江三峡工程管理条例》的基本框架和主要内容
三峡工程管理涉及多地区、多部门，管理事项众多，利益关系复杂。针对三峡工程管理的实际情况和具体特点，《长江三峡工程管理条例》的基本框架、主要内容是：
(1)三峡工程管理体制与机制。构建科学合理高效的三峡工程管理体制，明确国务院及水利部等有关部门、长江水利委员会、湖北省、重庆市、长江三峡集团有限公司的管理职责，建立统一、协调、高效、精简的三峡工程管理体制。建立多地区、跨部门协调、会商、合作的三峡工程安全运行长效机制，调度发挥三峡工程管理各方的积极性、主动性。
(2)三峡工程管理制度。防洪调度，发电管理，通航管理，水资源管理(水资源保护、水资源调度)，水库和库区管理(管理和保护范围确权划界、岸线管理、消落区管理、水土保持、库容保护)，生态环境保护(水生态保护与修复、漂浮物清理、网箱和拦网养殖)。
(3)三峡工程设施管理和保护。枢纽安全保卫、工程实施保护等。
(4)保障措施。执法、司法、财政、考核等保障措施。
(5)法律责任。
4 结语
综上所述，制定《长江三峡工程管理条例》，既给三峡工程管理提供强有力的法律依据，又为三峡工程管理法治建设奠定坚实基础，也是长江流域法治建设的关键环节和重要内容。无论对于三峡工程安全运行管理，还是对于长江经济带高质量发展都具有重要作用和意义。
三峡工程是国之重器，也应是法治典范。我们不仅建好了三峡工程，更要管好三峡工程。三峡工程管理不但要实现安全高效，而且要实现良法善治。在全面推进依法治国的新形势下，加强三峡工程管理法治建设，将有力保障三峡工程长期安全可持续运行，充分发挥其巨大综合效益，支持长江经济带高质量发展，长久造福人民。
来源：水利发展研究，2023，23(1) 作者：张伟国
