0  引言

　　科学合理的水价形成机制是水利工程良性运行的根本保障。深化水价形成机制改革是推进“两手发力”助力水利高质量发展工作会议明确提出的四项改革任务之一，对促进水资源节约和水利工程良性运行、吸引社会资本参与水利工程建设运营管理具有重要意义。本文分析了“十四五”水利工程水价改革面临的新形势、新要求，以四川省为例，探讨“准许成本加合理收益”模式下的四川省工程水价形成机制改革思路和主要内容，为深化水价形成机制改革，推进有关工作提供参考。

　　1  “十四五”水利工程水价改革新形势

　　从新中国成立初期算起，我国水价制度主要经历了公益性无偿用水、政策性低价供水、按供水成本核算计收水费和商品供水价格等阶段。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视水价改革工作，2014年，习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上强调要坚持政府作用和市场机制两只手协同发力，水是公共产品，政府既不能缺位，更不能手软，发挥市场作用，要善用价格手段，为水价形成机制改革指明方向。

　　《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“十四五”时期要创新完善自然资源、污水垃圾处理、用水用能等领域价格形成机制。2021年，国家发展改革委印发《关于“十四五”时期深化价格机制改革行动方案的通知》提出要系统推进水资源价格改革，创新完善水利工程供水价格形成机制，一是水价构成上，要求建立健全有利于促进水资源节约和水利工程良性运行、与投融资体制相适应的水利工程水价形成机制；二是水价水平上，要求科学核定定价成本，合理确定盈利水平，动态调整水利工程供水价格；三是定价方式上，除政府定价外，鼓励有条件的地区实行供需双方协商定价；四是工程融资上，积极推动供需双方在项目前期工作阶段签订框架协议、约定意向价格，推进供水工程投融资体制机制改革。

　　2  “准许成本加合理收益”的水价改革新模式

　　2022年5月，国家发展改革委发布《关于〈水利工程供水价格管理办法(征求意见稿)〉〈水利工程供水定价成本监审办法(征求意见稿)〉公开征求意见的通知》(以下简称《征求意见稿》)，向社会公开征求意见。《征求意见稿》从激励约束并重、用户公平负担、发挥市场作用三个方面，充分考虑了水利工程供水的特殊性和公益属性，水利工程供水价格既依靠市场形成，在强化成本约束同时，也要给予投资者合理回报，采取了已在城镇供水、输配电等行业定价中应用的“准许成本加合理收益”定价模式。

　　2.1  区分工程供水类型，合理化确定供水价格

　　《征求意见稿》明确水利工程供水价格原则上以准许收入为基础核定，具体根据工程情况和供水对象分类确定。该方法不同于现行《水利工程供水价格管理办法》中直接明确农业、非农业水价计算公式，而在定价中依据核算的准许收入，综合考虑用户承受能力、合理投资回报等相关因素后，按照“一工程一议”原则，差别化确定农业、非农业水价，供水力发电用水和生态用水价格由供需双方协商确定。从水价水平和定价方式看，使定价更具有灵活性，价格水平亦更趋合理，有利于促进水资源节约和工程良性运行。

　　2.2  区分供水经营者属性，规范化监审供水成本

　　《征求意见稿》明确水利工程供水成本中由政府投入形成的部分，应当区分供水经营者属性，按照顺序冲减各类业务成本。供水经营者为事业单位的，财政补助形成的固定资产、无形资产等，进行成本冲减。供水经营者为企业的，获得的与水利工程有关的政府补助(除政府资本金注入以外其他形式的补助补贴)，进行成本冲减。从水价构成看，进一步强化了供水成本约束，剔除不合理内容，形成“财政补助不计成本，企业投入合理成本”的准许成本核定方法。

　　2.3  区分资金投入来源，差别化计算供水收益

　　《征求意见稿》明确区分社会资本投入和政府资本金注入形成的供水有效资产，分别确定权益资本收益率。其中由政府资本金注入形成的供水有效资产，按不超过监管周期(原则上为5年)初始年前一年国家10年期国债平均收益率确定。为吸引社会资本投资，相比政府资本金注入形式，允许其收益率在国家10年期国债平均收益率基础上，确定增加不超过4个百分点。从工程融资上，形成了与投融资体制相适应的水利工程水价形成机制。

　　2.4  区分不同情景阶段，多样化健全水价机制

　　《征求意见稿》区分不同情景条件和工程建设阶段，多样化创新完善工程水价形成机制，如明确水利工程供水价格监管周期原则上为5年，如监管周期内工程投资、供水量、成本等发生重大变化，可以提前校核调整，建立了供水价格定期校核机制和补偿机制，解决现行水利工程水价调整周期过长的问题；明确了跨流域长距离引调水工程供水价格要按照“受益者分摊”原则，兼顾地区差异，分区段或口门制定；明确了新建工程前置协商定价，在项目前期工作阶段，由项目法人、供水经营者或其出资人代表与用水户代表或用水户所在县级及以上人民政府授权代表签订框架协议，就水价测算边界条件进行约定，包括收益率等关键参数取值、两部制水价设置等。

　　3  四川省水利工程水价改革现状

　　四川素有“千河之省”之称，水资源相对比较丰富，据四川省水资源公报数据，2020年全省水资源总量3237.26亿立方米，总用水量236.86亿立方米。尽管总量相对丰富，但四川省水资源时空分布不均，区域性缺水和季节性缺水问题并存。为解决局部缺水问题，四川省坚持兴利除害生态并重、开发节约保护并举、蓄引提并行，建设了一大批水利工程，初步形成了支撑全省经济社会发展和生态文明建设的供水保障网络体系，夯实了水安全保障基础。根据《四川省“十四五”水安全保障规划》，截至2020年底，四川省累计建成水利工程130万处，形成蓄引提水能力343亿立方米，耕地有效灌溉面积4485万亩，工程建设及供水保障成效显著。

　　科学合理的水价形成机制是确保工程供水效益长期发挥的根本保障，是实现四川省水资源优化配置和节约集约利用的重要驱动，也是吸引社会资本参与水利建设，筹集水利建设资金的有效手段。当前四川省水利工程水价主要面临水价水平低、水价调整难度较大、市场定价手段不足等问题，如全省大型和重点中型灌区骨干工程农业供水平均执行水价为0.08元/立方米，仅占平均运行维护成本0.12元/立方米的67%；2017年省发改委出台了价格调整政策，调价后亩均农业水费增加1/3～1/4，但截至目前部分灌区仍未调整到位。

　　4  四川省水利工程水价改革思路及内容构想

　　4.1  改革思路

　　坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，坚持新发展理念，深入贯彻落实“十六字”治水思路，按照新阶段水利高质量发展的总体要求，积极践行四川水利高质量发展“3226”工作思路，立足四川省情水情，基于“准许成本加合理收益”水价改革模式，以创新完善工程水价形成机制为改革目标，以约束激励并重、确保用户公平负担、发挥市场作用为改革原则，建立健全有利于促进水资源节约和水利工程良性运行、与投融资体制相适应的水利工程水价形成机制，提出从供水成本、供水定价、水价分摊、动态调整、水费收缴、工程运管等“一揽子”水价改革方案。

　　4.2  改革构想

　　一是健全供水成本监审机制。区分水管单位性质，明确水利工程供水准许成本构成，确定各类水价核定科目取值口径，从建立完善定期成本监审制度、行业成本约束机制、信息公开制度、科学核定成本等方面，推动供水管理单位从“应对成本监审”向“主动规范成本”转变，加强供水管理单位成本管控，提高水管单位财务人员水平，规范成本及其他财务信息统计工作。

　　二是健全完善供水定价机制。区分不同供水类型(农业和非农业)，区分不同供水(对象粮食、经济、生活、工业、生态等)，区别供水(公益性和经营性)，区分水管单位性质(事业和企业)，实行差别化供水成本分摊、价格水平和定价方式。探索开展“准许成本加合理收益”定价模式改革，对粮食、生活等公益性供水，水价按补偿成本原则核定。对工业等经营性供水，允许合理收益。坚持政府定价，条件允许的鼓励市场协商定价。

　　三是健全合理水价分摊机制。按照水利工程供水定价机制，对照成本监审及供水定价情况，结合不同区域经济发展水平及水价承受能力等，从“以工补农”“以城补乡”“以经补粮”等方面，完成供水成本补偿措施，进一步完善财政对供水单位或用水户的精准补贴机制。

　　四是健全供水动态价格机制。统筹考虑经济社会发展、水资源开发利用效率、用水户水价承受能力等因素，建立健全水价调整机制。原则上以5年为成本监审周期，盯住CPI指数、用户可支配收入、农资投入增长率等指标，实现水价同向、同步、同幅变动。考虑供水季节性差异和局部性缺水程度，实现按用途分类定价、按时段丰枯水价、按水量阶梯定价的动态价格机制。

　　五是健全水费收缴机制。强化供水单位、用水户、政府三方水费征缴主体责任。创新水费计征和收缴方式，非农业用水严格到户从量计征水费，灌区农业供水根据渠系功能大小、计量设施完备条件，实行从量计征、按供水区域(单元)计征等差别化水费征收形式。探索预付费、银行代扣费等水费缴纳方式，推广村集体及用水合作组织集中缴费，探索委托第三方收费。进一步深化水管单位体制改革，解决事业性质供水单位水费收缴积极性不高问题。

　　六是健全工程长效运营机制。区分水管单位性质，从水利工程公益性、经营性等功能属性界定以及相应收益出发，差别化公益性与非公益性水利工程“两费保障”制度。考虑到四川省实际，对于社会资本投资，以10年期国债平均收益率加不超过4个百分点为基准，合理确定与投融资机制相适应的供水合理收益水平。

　　5  对策建议

　　5.1  顶层指导，建立水价改革制度体系

　　强化水价顶层设计，以创新水利工程供水价格形成机制为纲，建立健全四川省水利工程供水价格管理制度体系，在现有政策制度基础上，修订出台四川省水利工程供水价格管理办法、水利工程供水定价成本监审办法、水利工程供水价格改革指导意见等，明确定价原则、定价方式、水价分类、水价制度等。建立水价统计上报制度，定期开展工程供水价格统计调查，准确掌握各类水利工程供水成本、水价执行、水费收缴等情况，开展评价分析研判，为水价政策制定和监督考核提供依据。

　　5.2  数字赋能，建立水价核算模型

　　按照“需求牵引、应用至上、数字赋能、提升能力”的智慧水利总体要求，建立适用不同性质水管单位的供水价格测算模型。综合考虑四川省用水现状，选择典型灌区、水库、调水工程，开展模型参数率定和验证，提出适于四川省的模型参数取值范围。实现利用数字模型解决大部分类型水利工程供水成本测算与水价定价技术问题。

　　5.3  试点示范，以点扩面推进改革

　　选取四川省内引调水、水库、灌区等不同规模和类型的水利工程作为水价改革试点，推进“准许成本加合理收益”模式水价改革，根据试点工程实际特点和改革需求，从供水成本调查核算、供水分类定价、水价合理分摊、水价动态调整、水费收缴机制、工程长效运营等方面，整体或分步推进水价改革工作，形成可复制可推广的试点经验，以点扩面，在全省范围内推进水价改革。

　　来源：水利发展研究，2023，23（2）    作者：周飞  戴向前  刘啸  马俊  孙波扬