0  引言

　　重庆市丰都县地处三峡库区腹地、武陵山脉深处，是水利部定点帮扶县，曾是国家扶贫开发重点县。丰都县在2017年脱贫摘帽，社会经济发展稳中有进，展现出良好态势，其背后，凝聚着国家和地方的大力支持以及丰都人敢于探索创新的勇气、智慧。笔者在2022年9月对丰都县水利投融资现状进行了调研。根据调研情况，本文总结了其中3个改革创新的浪花，并根据当前资金筹措现状和国家投融资政策要求，提出了相关建议，供有关方参考。

　　1  水利建设与资金来源情况

　　丰都县多年平均降雨量为1049.6毫米，境内水系发达，多年平均地表水资源量为17.06亿立方米，人均水资源量达2734立方米。几十年来，围绕着水源、城乡供水、农田水利、防洪抗旱和水生态等民生水利问题，已建成各类蓄、引、提水工程12893座(处)，其中水库108座、农村饮水安全集中供水工程1050处，水利基础设施和基本公共服务水平显著提升，有力支撑和保障了经济社会稳定发展。这些建设成就离不开资金的投入，多年来这些资金主要来自中央和市级各类资金(以下简称“中市资金”)投入，如“十三五”期间完成的水利投资主要为上级下达资金。目前，丰都县财力仍较薄弱，2021年县财政收入为40.70亿元，财政支出76.20亿元，收支缺口大，基本无力支撑和配套水利资金。

　　近几年来，丰都县积极探索投融资体制机制改革，包括平台公司的整合、小型水利工程全面确权登记和融资等，拓展了融资渠道，竭力补齐了水利建设资金“短板”，取得了一定成绩。从“十四五”时期的资金情况看，筹融资结构发生了较大变化。水利建设资金虽然主要来自政府，包括中市资金5.68亿元和专项债券2.88亿元，但社会融资规模也在扩大，如县平台公司即县农业发展集团公司(以下简称县农发集团)2022年已获贷款5.50亿元。

　　2  水利投融资改革创新的3个案例

　　2.1  县平台公司“水库打包+河道采砂”的融资模式

　　河道采砂经营性好，而丰都县的砂石资源又较丰富，为充分发挥好这一资源优势，县政府在对莲花水库、次竹沟水库等7个水库项目筹融资中，将丰都县河道采砂经营权进行匹配，通过公开招标选择了县农发集团，由其负责7个水库项目的建设、投资、运营和丰都县河道采砂经营，赋予特许经营期20年，通过资金双向平衡即项目产生的经营收益及河道采砂经营获得的收入，共获融资7.20亿元。目前已完成前期审批手续的6座水库总投资为5.15亿元，获得贷款4.2亿元，贷款期为19年，贷款利率为4.8%，解决了收益不高项目的融资难题，也降低了政府债务。

　　这一模式是公益性较强的水利项目与经营性较强的水利资源的合理契合，其实施有效利用了现有管理规定和政策支持。一是符合国家和地方河道采砂有关规定的要求，如符合《水利部关于河道采砂管理工作的指导意见》《重庆市河道采砂管理工作手册(试行)》等的要求。二是积极践行了《重庆市深化水利投融资改革创新十条政策措施》提出的一系列激励办法。

　　2.2  南天湖镇农民入股的农村供水模式

　　丰都县虽然河流较多，但受地形地貌等因素制约，河流间实现互联互通难度大，自然因素造成农村供水点多面广、水源配给稳定性差、运营维护成本高。位于高山地区的南天湖镇更是如此。为解决分散式工程带来的主体多、季节性缺水、饮水稳定性、水质等问题，南天湖镇通过联合水源条件较差、饮水问题突出的6个村集体，共同出资10万元，注册成立了南天湖镇碧波自来水公司。一是调整主水源(利用沱沱坝水库供水)，解决水源稳定性和原水水质问题，并将原来分散的水源，按具体情况分类利用，提高水利工程利用价值。二是提升水处理技术、制水能力和管理水平，引入现代化管理技术。目前负责日常运营管理的岗位只有2人。三是开拓供水市场，扩大供水规模，提高水厂收益，使股东有红利可分(已实现)。水厂还在2022年的大旱中发挥了重要作用，省下了往年大旱时20多万元的政府应急送水费。

　　目前，农村用水户还存在着2套水管的现象。究其原因，除去用水观念、用水习惯、付费等因素外，也与农村供水水质与城市供水水质有距离有关。南天湖镇将供水稳定性较差的几个村落，通过集资入股的方式集聚起来，提升供水水质，促使了农村居民愿意用水，对水质也更为放心；农村水厂拓展供水市场的方式，解决了水厂运营的持续性问题，同时股东可获得回报。南天湖镇农村供水体制机制的改革创新，走出了一条自己的路子，既推进了农村供水高标准化和规模化，也增强了收益，还减少了管理成本。

　　2.3  三建乡水资源入股模式(一种水利扶贫方式)

　　三建乡山高坡陡、沟壑纵横，自然特征是“三山夹两河”，脱贫摘帽之前是重庆市18个深度贫困乡(镇)之一，产业发展基础弱，青壮劳动力少，脱贫难度大。而“两河”其一的双鹰河，有着水质优、水温低、水量丰富等独特的优势，河流水温常年不超过21℃，汛期流量为7立方米/秒左右，枯水期流量在0.5立方米/秒左右，很适宜冷水鱼生长。因此，在扶贫攻坚中，政府大力引入社会资本发展冷水鱼养殖基地。基地所选位置在蔡森坝村，占地50亩。养殖设施建设总投资1550万元，由政府和社会资本投入；政府投入的资金，一部分直接用于基地设施建设，另一部分作为股权投入，转让给村集体和村民，村集体和村民按占用土地面积和水资源评估值对价，约定按每年6%的股利进行分红。双鹰河的水资源评估值为600万元。

　　水利扶贫和帮扶的方式方法有很多，如水利设施补短板、技术帮扶等。三建乡在脱贫攻坚期间，采用了水资源入股模式，通过让资源变股金等方式，解决了村集体和农村居民收入少无力投资和贫困人口增收的问题。

　　3  启示和建议

　　3.1  加强政策跟踪，用好政策红利

　　近些年来，我国投融资体制机制改革力度强、政策多，对水利投融资影响大、要求高。目前，为稳经济大盘，有效发挥投资拉动作用，中央调增了政策性银行信贷和政策性开发性金融工具，并针对存量资产提出了PPP模式和REITs模式，吸引社会资本参与，加上专项债务结存限额，金融工具和资源来源渠道更加丰富。同时，考虑到经济下行趋势下的LPR指导性作用，融资成本也在下降。为落实国家适度超前开展基础设施投资要求，水利部联合有关金融机构，出台了贷款期长、贷款利率低、资本金比例低等优惠和宽松的金融支持政策，这些政策针对水利项目公益性强的特点，提出了统筹项目建设内容和还款来源等融资路径和办法，表明了针对水利公益性强特点的融资路径正在打开和完善。

　　从调研情况看，丰都县在探索水利投融资改革创新进程中，及时跟踪和用好当前国家和部门出台的各类投融资政策及创造的条件，在一定程度上解决了公益性强的水利项目融资问题，能进一步完善与项目资金需求和期限相匹配的长期资金筹措通道，优化筹融资结构，降低融资成本。

　　3.2  积极盘活存量资产，做强县融资主体

　　盘活存量资产是当前国家大力推进的一种模式，这种模式可形成存量资产和新增投资的良性循环和互动，对于提升水利基础设施运营管理水平、拓宽社会投资渠道等方面有着积极作用。笔者认为，盘活存量资产本质上就是挖掘现有资产的潜力，让其从账面上的资本变成具有收益的资产。

　　按照调研了解到的情况，丰都县政府已收回100座小型水库资产与渔业养殖特许经营权，并划拨给县农发集团，县农发集团将其中10座小型水库以抵押贷款方式融资1.80亿元。从丰都县存量水利项目看，其以小型工程居多，类型不一，不少工程的建设目的和功能定位主要是满足当时社会经济发展需求，与当下的发展形势和要求不一定匹配。因此，可围绕新时期社会经济发展新需求、新目标，整片统筹谋划，调整水利工程功能，以匹配社会经济发展和市场的需求，助力资产增值，提升融资能力和融资规模。

　　3.3  产业融合发展，开拓市场化融资能力

　　传统的水利项目投融资，多将水利项目定位于发挥支撑和保障作用，多从行业自身和项目自身角度进行融资，公益性项目融资难。为增强融资能力，吸引社会投资，还可以通过转变传统融资模式的观念，通过产业融合的方式来开拓市场化融资渠道。这种模式的主要思路是利用好水利项目价值外溢性较强的特点，如城市河道治理后周边土地增值溢价，在很大程度上起到了带动和拉动经济的作用，经济效益显著。开拓市场化融资渠道，就需要将这种传统融资方式很难计算在内的经济效益用好，也就是需要采用各种方式、形式的产业融合发展模式，如“PPP+EOD”模式，形成水利市场化融资的基础。

　　3.4  坚持规模化、市场化发展，大力推进农村供水工作

　　从农村供水角度看，丰都县现有1050处集中式供水工程，其运营维护成本之高、运营管理难度之大可想而知。从农村用水角度看，既存在用水难的问题，也存在不愿用、不想用的问题。这需要反思农村供水的体制机制问题。南天湖镇农民入股的农村供水模式提供了一种很好的思路，即农村供水首先是让农村居民愿意用和想要用自来水，其次是必须走规模化、高标准化、市场化发展之路。从调研情况看，南天湖镇农村供水规模化、高标准化发展之路还需要进一步开拓前行，包括规模化发展中的城乡一体化、乡镇之间的一体化等，都需要打破原有的供水格局，打破各自供水边界，共同维护好农村饮水安全脱贫攻坚成果，才能做好与乡村振兴的有效衔接。

　　4  结语

　　水利项目公益性强，长期以来主要依靠政府投资。在新发展环境和投融资改革的要求下，应勇于探索投融资体制机制创新。丰都县在自身财政实力薄弱的情况下，积极用好相关政策，积极探索“水库打包+河道采砂”融资模式、农民入股农村供水融资方式以及水资源变股权做法。这些办法具有较好的实用性，可供基层水利工作参考借鉴。

　　来源：水利发展研究，2023，23（3）    作者：李香云  白丽群