0 引言
开展污水再生利用具有增加供水、减少排污、优化水资源配置体系、提高水资源循环利用效率等重要作用，是贯彻落实新发展理念、坚持和落实节水优先方针的重要措施。2021年12月，水利部联合6部门印发《典型地区再生水利用配置试点方案》（以下简称《试点方案》），明确提出通过试点示范总结经验，形成可复制可推广的再生水利用模式和典型案例。2022年10月，水利部等6部门联合公布了78个试点城市名单。为深入了解试点建设情况，及时总结提炼可复制可推广的经验做法，统筹考虑东中西和南北方区域差异、经济社会发展条件等，选择河北省平山县，河南省焦作市，江苏省宿迁市，浙江省宁波市、义乌市，陕西省西安市，宁夏回族自治区中卫市、石嘴山市、盐池县，江西大余县，广东省深圳市、东莞市、广州黄埔区等13个试点作为典型试点城市开展专题调研，总结分析典型试点工作进展、经验和问题，提出相关对策建议，为加快推进试点建设、促进再生水利用提供参考。
1 典型试点城市工作进展
试点工作启动以来，各典型试点城市高度重视，均成立试点工作领导机构，健全推进工作机制，明确职责分工，细化实化目标任务，强化监督考核，完善相应措施，深入推进试点工作有力有序开展。围绕试点方案5个方面的重点任务，13个典型试点城市各有所侧重地开展试点工作，在优化再生水利用规划布局方面，有的试点城市将再生水利用纳入流域（区域）水资源综合规划，有的试点注重将再生水规划与其他规划相衔接；在加强再生水利用配置管理方面，典型试点城市通过明确再生水最低利用量目标、加强再生水监督管理、健全分质供水体系等措施，积极细化实化配置手段，深入推进将再生水纳入水资源统一配置；在扩大再生水利用领域方面，试点再生水利用领域逐步扩大到工业、市政杂用、生态补水、农业灌溉、服务业等5大领域，13个试点中，5个试点覆盖了4个以上领域，10个试点覆盖3个以上利用领域；在完善再生水生产输配设施方面，典型试点城市通过污水处理设施提标升级扩能改造、配套建设再生水管网、布设市政再生水取水点等措施，加快推进再生水生产输配设施建设；在建立健全再生水利用政策方面，13个典型试点城市均结合各自实际，从法规制度、激励机制、价格政策、标准规范、投融资机制等不同方面入手，不断加大改革创新力度，持续建立完善促进再生水利用的政策制度体系。
总的来看，典型试点城市试点建设总体进展顺利，经过一年多的建设，再生水利用量和利用率均得到了稳步提升，再生水利用领域逐步扩大，再生水配置管理水平明显提高，13个典型试点中，有11个试点超额完成了中期阶段目标，其中深圳市2023年上半年再生水利用量3.35亿立方米，利用率达34.3%，较试点建设前提高5.6个百分点，浙江宁波市、广东黄浦区等试点城市再生水利用量提高幅度超过50%，有效缓解了区域水资源供需矛盾，促进了水资源集约节约利用。
2 典型试点城市主要做法经验
试点实施以来，各典型试点城市结合各自实际和特点，积极谋划、主动创新，初步探索形成了一些典型经验和做法。
2.1 体制机制方面
一是加强组织领导，协调推进试点建设。再生水利用涉及发改、水利、住建、生态环境、财政等多部门职责，为更好凝聚各部门合力，协调推进再生水利用配置试点工作，试点城市建立了政府主导、多部门参与的协调工作机制，设置了试点工作领导机构，统筹协调和监督指导各成员单位抓好各项任务落实。如江苏宿迁市成立了由市政府主要领导任组长，两位分管市领导任副组长，6个地区和11个市直部门组成的试点工作领导小组，定期召开工作调度会、专题研讨会、现场调研会，共同商讨推进试点工作重点、难点问题，为试点建设有力有序开展提供了坚实的组织保障。
二是细化任务分工，压紧压实目标责任。压实落细目标责任，是推进试点目标任务落实的保障。在试点工作领导机构和协调机制下，试点城市制定出台任务分工方案、实施细则等文件，进一步压紧压实部门主体责任，细化实化试点建设目标任务和进度安排，逐步将试点建设规划图变成路线图、施工图。广东省深圳市根据试点实施方案，制定了《深圳市再生水利用配置试点城市建设近期任务分工（2022-2023年）》，细化分解目标任务，建立台账化、项目化、数字化、责任化，“红、黄、绿”颜色标识预警倒逼任务进度的跟踪推进模式。
三是强化跟踪考核，确保试点取得实效。加强试点目标任务监督考核，充分发挥“指挥棒”作用，是确保试点建设取得实效的关键。广东省将再生水利用配置试点作为省全面推行河湖长制工作考核加分项，强化试点支持力度。深圳市将再生水利用作为考核指标纳入政府考核范畴，推进完善多种水源的统一配置和调度。浙江宁波市将再生水利用率纳入市政府“大禹杯”考核评价体系，逐步加大在节水相关考核中的指标权重。
2.2 政策制度方面
一是提前统筹谋划，科学布局再生水设施。推进再生水利用是一项系统工程，必须强化顶层设计，规划引领，整体推进。河南焦作市从2007年开始先后制定了中水利用及污水工程专项规划，对再生水规模、布局、用途和回用管网等进行合理规划，科学确定了再生水生产输配设施布局，采取再生水利用工程与城市基础设施建设中的道路、管廊等同规划、同设计、同施工“三同步”方式，同步推进城市再生水管网铺设，为后续科学推进试点建设奠定了坚实基础。浙江省宁波市不断优化修订《宁波市区再生水利用专项规划》，率先将再生水管道纳入综合管廊建设，按照“能入尽入”原则与城市综合管廊同步规划同步实施，打破再生水点状配置区域限制，构建城市再生水利用“大动脉”。
二是强化刚性约束，推进再生水应用尽用。大力推进再生水利用需要制定一系列刚性约束政策，确保重点领域“应用尽用”。浙江省义乌市出台用水全过程管控措施，在项目审批源头，在全国率先将再生水利用作为土地出让和招商引资的前置条件，在项目建设过程中，将分质供水作为规划许可、图纸审查、施工许可、项目验收的必备条件。在用水过程环节，将再生水纳入计划用水管理，分类建立再生水使用管控方案。宁夏回族自治区中卫市按照“谁排放谁回用，谁取水谁回用”原则，采取配给制的方式强制要求排污企业充分利用再生水用于工业生产。
三是完善价格机制，激发再生水利用积极性。价格是资源配置的核心问题，理顺价格机制有利于推进再生水利用。广州市黄埔区制定了再生水价格管理的指导意见，区域内再生水价格实行市场调节价，在再生水价格协定过程中，由供需双方主动协商，对于长期无法协商确定的项目，由黄埔区水务局牵头介入协调，或委托专业造价咨询服务单位协助处理价格争议部分，确保再生水价格合理，符合供需双方利益和需求。浙江省义乌市明确不同区域居民和非居民再生水水价，使自来水与再生水始终保持较大的价差，实行逆阶梯水价，非居民用水日均用水量小于300吨，按2.6元/吨计收，在300-800吨区间，按2.3元/吨计收，大于800吨，按2.1元/吨计收，用量越多、价格越低。
四是制定标准规范，推进再生水有序安全利用。完善的技术标准体系，是推进再生水安全规范利用的保障。河北省聚焦试点再生水利用重点领域，制定再生水市政杂用、农业灌溉等技术标准，对不同类型农业灌溉工程的工程规划和设计、监测评价、灌溉管理以及市政杂用再生水的基本要求、监测控制、日常管理等进行规范。浙江省宁波市从自身工业用水特点出发，尤其是企业对于低氯化物、低浊度和悬浮物、低氮磷等需要，制定了适用于滨海平原河网地区工业用水特点的再生水工业用水水质标准，为其他同类型地区再生水生产的水质标准提供参考和借鉴。
2.3 激励机制方面
一是制定完善奖补政策，降低再生水生产使用成本。为引导促进再生水利用，试点城市探索多种形式奖励补助政策，持续降低生产使用成本，激发生产企业和用户积极性。广东省深圳市制定一系列再生水利用激励政策，设立再生水项目奖，规定用水单位和个人使用的再生水可以免交污水处理费，将用于河道补水部分、市政用水部分的财政支出进行整合，对河道补水、市政用再生水的部分进行补贴。江西省大余县制定专门再生水利用奖励办法，对在再生水利用工作中有突出贡献和成效的单位或个人给予一定奖励，激励更多企业和个人重视再生水的利用。
二是完善水权交易制度，促进再生水利用市场化。建立完善再生水水权制度，推进再生水利用市场化交易，是持续扩大再生利用领域和规模的有效途径。广东省东莞市建立市级储备水权制度，对新增建设项目用水总量指标不足的，要求必须通过水权交易方式解决，水权交易定价与再生水利用率挂钩，对因采取再生水利用措施而节约的取水指标（常规水源水量）可进入水权市场交易，提高了用户积极性。宁夏回族自治区石嘴山市开展再生水利用相关用水权置换和交易研究，提出发放再生水用水权证等再生水确权方式，探索工业企业再生水用水权置换和交易等多种模式。
三是建立信用激励机制，增强用户内生动力。建立再生水信用激励机制可以增强市场主体的信用意识和信用观念，进一步激发市场主体活力，促进再生水利用。浙江省义乌市在已有信用管理评价制度基础上，制定出台《义乌市分质供水信用评分办法（试行）》，首创“信用＋分质供水”激励机制，将入户再生水使用与个人、法人和社会组织的信用挂钩，实行守信激励失信惩戒措施，对家庭用户安装中水利用设施，且使用量达到一定数额的增加信用分，未安装中水利用设施或已安装但未使用的，扣减信用积分。同时，义乌市还将信用与分质水水价挂钩，正向激励更多人使用再生水的积极性和主动性。
四是健全投融资机制，拓宽资金投入渠道。再生水利用配置试点建设投资资金需求大，仅依靠财政资金保障难度很大，试点城市坚持政府、市场“两手发力”，积极拓宽再生水项目投融资渠道，在积极争取财政资金支持基础上，发挥财政资金引导撬动作用，引导鼓励地方专项债、金融资金和社会资本投入再生水利用试点建设。陕西省西安市在积极申请省级、市级专项资金5697万元基础上，2023年争取到地方政府专项债3200余万元支持，同时通过积极推动合同节水服务模式，吸引社会资本投入，2023年项目总投资达到2.5亿元，与2021年相比总投资额增长了9倍。
2.4 监督管理方面
一是强化政企合作，提升管理效能。强化政府、企业合作，引导社会力量参与再生水利用项目，是提升再生水管理效能的重要举措。河北省平山县与发电公司签订合作协议，由其负责平山县桥东污水处理厂的运行、维护、管理等工作，特许经营期限30年，特许经营期限内再生水全部免费供发电公司生产使用，该模式降低了企业生产成本，提高了管理效率，实现政府和企业“双赢”局面。宁夏回族自治区盐池县采用PPP管理运维模式，引入具有专业运营维护能力和资金实力的第三方，对盐池县再生水厂等开展“运营、维护、管理、服务”的一体化工作，进一步提升县域内污水资源化利用水平。
二是强化数字赋能，提升智慧化管理水平。推进再生水利用数字化应用，形成长效、动态运营管理体系，可进一步提升再生水利用精细化、智慧化管理水平。浙江省宁波市建成“再生水资源化利用数智管理平台”，通过智能传感设备和“数字孪生”技术，实现对再生水利用体系运行状况实时感知、关键要素数据收集、重要工艺环节及主要耗能设备智慧控制。通过该平台不仅可以对全市再生水资源进行统一调配、安全利用、应急处置等进行监管，还可以形成供水优化调度方案，对系统运行进行科学调度，实现再生水循环利用效益最大化的目标。
3 试点工作存在的主要问题
经过一年左右建设，试点工作取得了积极进展，但与试点建设目标要求相比，试点工作还存在不少问题和困难。
一是试点建设任务进展不平衡。从再生水利用目标来看，有的试点城市目标进度完成较好，如深圳市再生水利用量较试点前增长了2倍，而部分试点城市进展较为缓慢，再生水利用率较试点前并无明显提高。从再生水利用领域来看，目前大部分试点城市再生水主要用于景观河道补水，市政杂用和农业灌溉领域再生水利用规模还较小。从重点任务来看，试点城市普遍更加重视再生水利用设施工程建设，而对于促进再生水利用的价格机制、投融资以及激励约束等管理制度建设较为滞后。
二是试点建设资金保障压力较大。试点建设包括再生水厂、再生水输配管道等基础设施建设，加上再生水处理工艺复杂、技术要求高，工程建设投资资金需求较大。东北、西北等一些经济不发达地区的试点城市以及部分县级试点城市投入缺口较大，试点投融资渠道较为单一，工程建设仍主要依赖财政资金保障，金融支持激励政策缺乏，同时，市场化投融资机制不健全，受制于水价机制等因素，社会资本进入困难，在当前基层财政持续紧张的形势下，试点建设资金保障压力较大。
三是再生水约束激励机制不足。目前，国家层面法规政策对再生水利用仍处于鼓励阶段，缺乏再生水利用的强制性法规制度保障，试点城市在再生水开发利用全链条尚缺乏细致的标准约束，再生水利用还未达到“应用尽用”。同时，再生水利用激励机制不足，引导促进再生水利用的政策机制还较为缺乏，节水奖励、精准补贴和税费减免等优惠政策有待进一步落实，致使不少城市再生水利用规模上不去、利用途径单一。
四是再生水价格优势发挥不充分。因原水水质、出水水质、用户分布、生产规模等不同，再生水生产企业之间成本差异较大，有些处理成本甚至高于自来水。此次调研的试点城市再生水成本区间大约1.5-4.5元/吨，再生水生产成本高、投资风险较大，在没有政府补贴价差的情况下，再生水与地表水、地下水相比缺乏市场竞争力，再生水厂、用水户供需两端的积极性均不高。
五是再生水管理基础能力薄弱。再生水利用的水质标准和技术要求是推进再生水利用的基础条件。部分试点城市再生水利用标准不完善，缺乏水量统计、水质监测、工程设计等技术规范，再生水利用量统计监测口径不统一。一些试点城市部分再生水利用设施缺乏有效监管措施，再生水的水质和水量难以有效保证。此外，基层再生水管理人员素质也有待提高，在再生水统计监测等方面缺乏专业技能培训和监测经验，有些管理技术人员将污水处理厂达标排放的水、企业循环再生利用的水量直接统计为再生水。
4 相关对策建议
为更好推进试点建设，针对试点存在的主要问题，借鉴试点建设典型做法经验，提出进一步推进再生水利用配置的相关对策建议。
4.1 建立健全再生水利用部门协调机制
一是国家层面，依托节约用水工作部际协调机制，加强与国家发展改革委、住房城乡建设部等部门沟通协作，持续推动完善再生水相关法规政策及技术标准，从再生水规划、产输、配置、利用全过程加大政策、资金等支持力度。二是省级层面，各省级水行政主管部门要会同有关部门持续加强对试点城市的指导和跟踪评估，指导督促各试点城市加强组织领导和统筹协调。三是各试点城市加快健全再生水利用协调推动机制，充分发挥节水联席会议等制度作用，通过定期会商、召开座谈会等形式，协调解决试点建设中的重大问题，持续完善促进再生水利用的政策链、资金链、技术链，加快推进试点城市目标任务落实。
4.2 完善再生水利用法规政策和标准体系
一是在《中华人民共和国水法》《城市供水条例》等法规修订工作中，增加健全再生水利用相关制度内容。贯彻落实《节约用水条例》，推动工业生产、园林绿化、市政杂用、生态景观等优先使用再生水，加强再生水利用配套基础设施建设，将再生水等非常规水源纳入水资源统一配置。二是结合《节约用水条例》立法，研究制定再生水利用管理办法或规范性文件，明确再生水利用管理体制机制、规划建设、运营管理、约束激励等政策内容，进一步加强和规范再生水的利用管理。各地可结合实际，加快制定完善再生水利用的地方法规，全面加强再生水产、输、配、用等全过程管理。三是统筹协调相关部门按照职责分工，推进再生水技术标准制修订工作，建立健全针对不同用途的再生水水质标准，完善水处理、水质检测、安全利用、规划配置、工程设计等技术规范。加强计量统计制度建设，强化跨部门计量统计协作，统一统计监测口径。
4.3 健全再生水利用激励机制
一是研究制定再生水价格管理指导性文件，探索以市场化方式推进再生水利用，推进建立不同用途、不同用户的分类价格指导体系，拉大再生水与自来水之间的价格差，促进再生水利用。二是探索完善节水奖补激励机制，推动落实减免水资源税（费）、企业所得税以及污水处理费、生活垃圾处理费等税费优惠政策，对投资建设再生水利用设施的企业和个人给予激励和支持，降低再生水生产和使用成本，结合再生水管理、运营等配套政策，逐步建立再生水与自来水的价格优势。三是培育壮大再生水交易市场，鼓励交易双方依据市场化原则主协商定价，增强相关经营主体开发利用再生水的内生动力。
4.4 持续加大试点支持指导力度
一是持续加大节水补助资金支持力度，优化调整试点资金支持政策，奖补资金更多向试点建设进展较快、实施效果较好的城市倾斜，激励各试点城市加快试点建设。持续加强与发改、财政、住建、生态环境等部门沟通协调，积极争取相关水污染防治、生态治理等财政资金统筹支持试点建设。二是发挥好财政资金引导的撬动作用，积极拓展再生水项目投融资渠道，发挥地方政府专项债券对符合条件再生水项目的支持作用，用活用好合同节水、“节水贷”融资服务，完善相关政策措施，指导地方加强推广应用，引导鼓励金融资金和社会资本投入再生水利用。三是通过最严格水资源管理制度考核、节水监督检查以及专题培训等形式，加强对再生水管理人员技术指导，提高基层管理人员能力素质水平。
4.5 加强典型示范和经验推广
一是深化试点城市建设，加大改革创新力度，在按照试点实施方案要求，完成既定目标任务基础上，立足各地实际，创造性的开展工作，实现从“常规措施”向“地方特色”拓展，围绕再生水利用规划、配置、利用、输配、激励等方面，加快探索形成具有示范推广前景的经验做法和先进模式。二是跟踪掌握试点建设进展情况，结合试点实际和特点，对效果好、能持续、可推广的再生水利用先进模式和典型案例，及时梳理总结凝练典型经验和做法，通过案例汇编、官媒专题报道等形式广泛宣传推广，以典型试点引领示范，带动全国提高再生水利用水平。
4.6 加大再生水利用宣传力度
一是贯彻落实《关于加强节水宣传教育的指导意见》，将污水再生利用作为节水宣传重要内容，凝聚各部门工作合力，结合“世界水日”“中国水周”“城市节水宣传周”等重要节点，开展节水系列主题活动，提高对再生水利用的认识水平和重视程度。二是创新宣传教育方式，充分利用再生水利用工程设施、节水教育实践基地等载体，着力加强对再生水利用的科普宣传力度。三是推广再生水利用成熟技术，做好再生水水质等信息公开，增进社会公众对再生水的了解和认可。
来源：水利发展研究，2024，24（7） 作者：樊 霖 李 佼
