党的十九届四中全会提出要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，完善群众参与基层社会治理的制度化渠道，构建基层社会治理新格局。党的二十大报告从推进国家安全体系和能力现代化的高度，强调健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，提出要着力推进基层群众自治，促进群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，努力形成社会治理人人参与、治理成果人人共享的生动局面。共建共治共享作为一个新的治理理念，体现了鲜明的问题意识和目标导向，体现了我们党对中国社会治理实践规律性认识的进一步升华，是全面推进中国式现代化的有机构成。

　　水是生存之本，文明之源。习近平总书记指出，“治水即治国，治水之道是重要的治国之道”。水运连着国运，兴利除害、安邦利民是水利的本色。水利领域要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，主动融入国家治理体系建设，全面贯彻落实习近平总书记关于治水的重要论述精神，坚持系统观念，建设人人有责、人人尽责、人人享有的水治理共同体，加快构建政府引领、市场运作、公众参与的全民治水体系，实现“治水要良治”，以水利现代化夯实“中国之治”的基石。

　　1 推动全民治水是坚持系统治理的应有之义

　　党的十八大以来，在习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路的指引下，我国水利事业解决了许多过去长期想解决而没有解决的问题，干成了许多过去长期想干而没有干成的大事。江河湖泊面貌焕然一新，水旱灾害防御能力和水安全保障能力不断提升，水利在有力支撑保障经济社会高质量发展的同时，也较好实现了自身的高质量发展。当然，在以中国式现代化全面推进强国建设实现民族复兴伟业的要求面前，我们还存在不少差距，需要百尺竿头更进一步，持续完善共建共治共享的水治理制度，积极探索推动全民治水，为中国式现代化守护好青山碧水。

　　习近平总书记提出“治水要良治”，良治的内涵之一是要善用系统思维统筹水的全过程治理。系统治理本身蕴含着丰富的内涵，包括主体、对象、内容、环节和方法等多个方面，其核心是主体。治理的对象、内容、环节和方法是否系统全面、科学有效，均取决于治理主体的谋划，所谓“知其理，方能得其法；得其法，方能善其治”。治水主体应该是多元的，因为水具有包容性、公共性、共享性，正如《水经注》所言“天下之多者水也，浮天载地，高下无所不至，万物无所不润”。但同时，水的包容性、公共性、共享性也带来了“公地悲剧”的难题。全球首位女性诺贝尔经济学奖获得者奥斯特罗姆指出，“任何时候，一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外，就没有动力为公共的利益做贡献，而只会选择做一个搭便车者。”作为公共资源，水治理在全球都是一个颇具争议的难题。

　　近年来，我国的治水工作坚持系统治理，取得了一系列突破。政府主导的水治理体系已经基本形成，市场化运作成效初显，公众参与也已经有了一定的社会基础，政府、市场和公众共同发力的“全民治水”已初具雏形。政府层面，经过多年实践，我国已基本形成了以法律为基础、以国务院批复的部门“三定规定”为依据，水行政主管部门为主、多部门合作的水治理体制。特别是十八大以来，治水工作不断强化系统观念，加强中央和地方以及各部门之间的统筹衔接和协调配合。《中华人民共和国长江保护法》《中华人民共和国黄河保护法》先后出台实施，河湖长制工作部际联席会议制度、节约用水工作部际协调机制等先后建立，政府各层级、各部门携手推进治水，体现了政策和行动的协同性。市场层面，水价改革取得积极进展，用水权市场化交易日趋活跃，市场在治水工作中的作用日益显著。各地鼓励吸引各类社会资本参与水利，不断做大做强做优水利企业，提升投融资能力和市场化运作水平，充分发挥企业在水利工程募投建管等方面的重要作用。金融贷款和社会资本占水利总投资的比例逐步提高，从“十二五”时期的13%提高到“十三五”时期的23%，2023年达到近30%。公众层面，“节水护水人人有责”的氛围日益浓厚，公众参与的方式也逐渐丰富，已从最初水利工程建设期的投工投劳扩展到日常的工作和生活当中，公民节约用水行为日益规范。全面推行河湖长制以来，在全国省市县乡村5级120万名河湖长中，包含巡河员、护河员在内的村级河长占到了75%，群众力量成为守护河湖的“最前哨”。公民节水意识普遍增强，越来越多的人成为节约用水的参与者、实践者和推动者。

　　治水主体多元化，是水治理理念的重大突破和提升，是系统治理的大本大宗，也是全面深入贯彻落实习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路的关键之所在，更是水利高质量发展的必然要求和趋势所向。

　　2 地方实践彰显了“全民治水”的巨大潜力

　　构建政府引领、市场运作、公众参与的“全民治水”制度体系，不可能一蹴而就，而是需要一个循序渐进的过程。一些地方“摸着石头过河”，先行先试，取得了积极成效，对于未来在全国更大范围推进“全民治水”具有重要的参考借鉴意义。

　　2.1 官民共举促浦阳江脱胎换骨

　　浦江县曾是浙江全省最脏、环境最差的县，浦阳江（浦江段）生活污水排放、畜禽养殖污染以及水晶、家纺等产业水污染严重。从2013年起，浦江县打响了全省“五水共治”的第一枪，开展水环境综合整治，出境水质从整治前的连续8年劣V类稳定提升至地表水Ⅲ类。浦阳江（浦江段）实现了从“七彩河”“垃圾河”到“最美家乡河”的转变，得益于政府各部门的协同治理，也离不开当地群众的积极支持和主动参与。

　　政府深谙“问题在水里，根子在岸上”的道理，清楚治水不能靠水利部门单打独斗，而是成立了由不同部门牵头的16个小组，各司其职，秉持生态优先理念，立足山水林田湖草一体化保护和系统治理，共推浦阳江（浦江段）综合治理，从全面推进产业转型升级着手，从根上解决“水污染源头”和“经济发展路子”问题。同时积极搭建平台，凝聚各方力量共抓综合整治，实现了生态环境保护和经济发展双赢。

　　浦江县治水，治出的不仅是绿水青山和金山银山，更是治出了政府主导、社会协同的“良治”模式。五轮整治行动，万人参与“清三河”；302支义务护水队，巡查促改乱扔垃圾等十大陋习；河道长效管理工作要求写进了村规民约，村民在自治过程中，从观念到行动实现了从“要我治水”到“我要治水”的转变，形成了人人参与、人人监督、人人有责、人人尽责的社会治理共同体。当地群众水生态环境保护意识和主动参与意识明显提高。“15分钟亲水圈”更是拉近了公众与水的距离。

　　课题组曾经于2022—2023连续2年在浦江县进行了400余份的问卷调查，大多数受访者为在当地居住时间长达10年以上的本地居民，亲历过水生态水环境由差到好的转变过程。调查结果分析显示，在认可度方面，绝大多数受访者对治理后的河湖面貌以及治水政策表示肯定，认识到了良好水生态水环境对提升自身幸福感的重要性。在支持度方面，很多受访者对未来河流状况持续改善充满信心和希望，愿意以各种方式积极参与治水。99%的受访者支持已采取的相关措施，89%的受访者愿意为河流水量、水质、生物多样性、河湖管理以及休闲旅游等状况的进一步提升支付一定费用，其中，70%给出了具体的支付金额，约20%愿意每年支付100元以上。受访者对于河流状况改善的平均支付意愿约为每人每年至少130元，如按浙江省常住人口约6500万人计算，支付总额可占到2023年全省水利建设总投资的十分之一。良好的群众基础，为浦江的治水工作进一步向“良治”迈进提供了有力支撑。

　　浦阳江（浦江段）的成功治理表明，系统治理作为新时代治水思路的重要组成部分，它既是一种方式方法，更是一种思想理念。落实“系统治理”，需要政府主导，也需要公众的支持和参与。

　　2.2 “一滴水”让青山长青

　　青山村位于浙江余杭区，以小II型龙坞水库为水源地，早年间由于村民在水库上游汇水区内大量使用化肥和除草剂种植毛竹，导致水库水质一度达到劣V类，严重影响饮水安全。2014年，青山村以龙坞水库水源地保护为契机，运用公益组织发起的“水基金”，通过林权流转和自然恢复的方式解决了水源地面源污染等问题，用“一滴水”将无名山村打造成了“未来乡村”。政府搭台、企业唱戏、公众参与一起造就了“网红”青山村。

　　青山村的蜕变始于公益组织的市场化运作。国际公益组织大自然保护协会联合阿里巴巴公益基金会、万向信托等合作伙伴作为发起人，组建善水基金信托，除了从事水生态治理、环境保护等公益事业外，基金建立了自我“造血”的市场运作机制，成立了晴山公司，从事产业开发和市场运营，以经营收益反哺基金。

　　政府积极介入，为基金的良性运行建立外部“输血”机制。当地政府发起了“自然好邻居”计划，与余杭水务集团同为水源地治理的受益者，分别以生态产业经营和供水收入为来源，为基金注入生态补偿和捐赠资金。经过近10年的调整和完善，得益于上下游协作、“受益者付费”的市场机制，基金目前已实现自主运转。

　　新老村民共同参与，助推乡村振兴和共同富裕。治理后的青山村，通过谋划新业态、创建好环境，用绿水青山给老村民带来金山银山，同时吸引了新村民入驻。随着“未来乡村”党建联盟、新社会阶层人士联谊会分会“青山同心荟”的成立，逐步形成了“党建引领、依规治理、居民自治”的民主协商共治体系。通过青山志愿者服务中心、青山自然学校开展宣传教育，通过“自然好邻居”计划鼓励绿色经营，培养村民形成尊重自然、保护自然的思想观念和生产生活方式，形成了水资源保护意识提高、绿色产业蓬勃兴旺、基层组织独具特色的发展模式，同时带动周边乡镇实现共富。

　　从青山村的实践看，水资源保护行动发起于公益组织、成熟于市场化运作、稳定于公众自我管理。整个过程，政府并没有行政干预，而是以服务者的角色出现，确保青山村模式长效发展。这证明当治水成果为公众所共享时，公众有意愿、也有能力承担起治水管水兴水的责任。

　　全国各地公众参与治水的案例还有很多，建设公众监督平台、开展特色巡河活动以及节水宣传进机关、进社区、进校园等公众参与方式逐步普遍化、常态化，证明现阶段推进全民治水已具备了一定的社会基础。

　　3 未来推动全民治水的路径和建议

　　推动全民治水的根本目的，在于求取水治理效能的最大公约数，通过共建共治共享给全社会带来实实在在的利益，促进社会公平正义，实现人人共享治水成果的目标，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。要在正确把握好各主体角色定位的基础上，充分发挥政府引领作用，搭建平台，激发其他主体参与水治理的积极性、主动性，逐步实现“治水要良治”。

　　3.1 把握好各主体的角色定位

　　推动“全民治水”，既是适应国家治理的政策要求，也具备一定的实践基础，需要正确认识政府、市场和公众三者在水治理中的角色定位。

　　首先，“全民治水”绝不代表政府可以缺位。相反，水的公益性、基础性、战略性决定了政府必然是治水的重要主体，需要发挥好引领作用。但政府也不能越位，能够交给市场做的一定要交给市场，同时要善于发挥公众的作用，激发其他主体参与水治理的积极性，否则不但行政成本会一直居高不下，治理效能也很难提升。其次，“全民治水”要求市场发挥积极作用，使水的价值在市场交易中得以实现和提升，从而促进市场反哺水治理。但市场也不是万能的，离开政府的有效调控，就会带来交易成本的攀升，最终导致市场失灵。最后，“全民治水”必须要依靠公众参与才可持续。而公众参与必须与政府调控和市场运作相协调，需要把握好度，否则难以达到有效目的。

　　因此，“全民治水”需要政府、市场、公众形成合力，做到人人有责，充分发挥人民群众首创精神，调动市场和公众积极性；做到人人尽责，最大限度激发社会活力，形成“1+1＞2”的效用；做到人人享有，有效协调各方利益关系，促进发展成果共享。现阶段更需要政府率先转变观念，充分发挥好引领作用，既要做好管理者，又要做好服务者，为市场运作和公众参与搭建平台，为实现“治水要良治”奠定坚实基础。

　　3.2 充分发挥政府引领作用

　　3.2.1 加强政策协同创新

　　政府要突破行政边界和部门职能等体制机制制约，促进各部门间实现资源共享、优势互补、协同推进，将一元治理调整为综合治理。

　　首先，要做好顶层设计，推动政策协同，优化政策供给。2023年中央经济工作会议强调，要加强宏观政策取向一致性，加强政策协调配合，确保同向发力。在政策优化过程中，要减少政策执行主体在时间和空间上的冲突和对抗，要注重执行机制在跨部门、跨地区间进行有机协调和配合，充分发挥政策的整体功能。为此，水利部门要进一步强化前瞻性思考、全局性谋划，将治水政策与国家重大战略、乡村振兴政策、相关产业政策等相结合，与发展改革、财政、自然资源、农业农村等部门协同推进水利事业，使水利真正成为经济社会高质量发展的助推器。

　　其次，要注重因地制宜，强调精准施策，发挥政策效能。政策取向一致性是在宏观层面原则性、方向性的要求，不是要事事“照本宣科”、搞“一刀切”。各地有不同的社会经济发展条件和资源禀赋，应在符合大政方针导向、统筹发展和安全的前提下，结合流域区域实际进行政策创新，按照共建共治共享的理念，积极回应当地人民群众的现实需求，不仅重视人水关系的和谐，更关注人与人、人与社会关系的互动，将水安全保障和“以人民为中心”深度融合。如在水生态产品价值实现方面，国家、部委尚未出台专项政策，各地可积极探索盘活现有涉水资产资源的路径，在资产运营、税收减免、财政奖补、金融贷款等方面加大创新力度，推动建立和完善“保护者受益、使用者付费、损害者赔偿”的价值实现机制，调动各方参与水利工程建设运营的积极性和主动性。

　　3.2.2 健全市场机制

　　保障水资源安全，无论是系统修复生态、扩大生态空间，还是节约用水、治理水污染等，都要充分发挥市场的资源配置作用。我国水利投资自2022年以来连续2年突破1万亿元，持续高位的资金需求对市场化改革提出了更高要求，亟需通过市场机制充分转化水资源价值，破解水利工程建设运营资金难题。

　　首先，要发挥水价的杠杆作用。价格是价值的表现形式，长期过低的水价会造成水资源价值无法充分体现，带来多重负面影响。已建供水工程的运营企业收入不足弥补成本，需要政府财政补贴；新建工程预期收益低，吸引不到更多企业参与；用户水费支出少，没有节水意识，造成缺水状况加剧，又需要政府投资新建供水配水工程，形成恶性循环。因此，有必要加快水价改革，探索根据不同用途实行差别定价，鼓励有条件的水利工程的供水价格实行协商定价，健全有利于节水、与投融资需求相适应的水价形成和动态调整机制。

　　其次，要推动用水权有偿取得。水权交易是用水权在合理界定和分配的前提下，通过市场机制实现其在区域间、行业间、用水户间流转，有利于水资源高效利用和优化配置。进一步推动用水权改革，要在国家加快完成省、市、县三级用水权确权的基础上，鼓励各地根据水资源作为生产要素的价值，结合本地条件推动用水权有偿取得，突破当前水权交易的“免费取得”限制，为用水权实现更广泛、更活跃的市场化交易创造前提。

　　3.2.3 激发公众参与

　　习近平总书记指出，“一切治理活动，都要尊重人民主体地位，尊重人民首创精神，拜人民为师。”要基于有为政府与有效市场的系统结合，充分相信群众、依靠群众，创造各种条件鼓励公众参与水治理。

　　首先，要使公众充分享有治水红利。在政策制定上要做到“民之所好好之，民之所恶恶之”，确保政策更加贴近实际，促进政策更加深入人心。要将建设防洪工程、优化水资源配置、复苏河湖生态等治水工作，与满足群众休闲娱乐等更高层次的精神需求相结合，打造具有本地特色的“亲水圈”，集中发展滨水经济，引导公众从内心亲近水、喜爱水，使公众切身感受到水利高质量发展带来的红利，真正成为受益者，拥有幸福感，从而提高参与治水的热情和主动性。

　　其次，要引导公众建立水资源有偿使用的意识。结合浦江县的治水经验和公众支付意愿调查，政府应在切实提高群众对治水的获得感、认同感的基础上，通过全方位、多种形式的宣传和教育，提高社会公众对水资源价值、水生态产品消费的认识，“观其所由，察其所以，审其将然”，引导培养节水惜水护水的生活方式和消费模式，为水资源价值转化、反哺水利工程营造良好的社会推广机制。

　　最后，要拓宽公众参与治水的途径。在治水政策制定过程中，参考青山村的水基金运作机制、民主议事机制等方式，尽可能倾听公众意见、反映公众需求，真正解决公众急难愁盼的水问题，让公众享受更贴心、更高品质的水生态产品和服务。通过“以奖代补”等制度设计，鼓励公众参与治水，使他们不仅是治水红利的受益者、消费者，更要成为治水的参与者、监督者。

　　水是地球的乳汁，生命的摇篮，古今中外概莫能外。习近平总书记史无前例地把水安全提升到保障国家安全的战略高度。水利要紧跟国家政策导向和发展战略，以习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路为根本遵循，顺应时代要求，坚持系统观念，谋划建立多元共治体系，充分发挥各方主体的主观能动性，汇聚无穷智慧和力量，上下同心、齐抓共管、众志成城，把保障水安全转化为全体人民的自觉行动，真正实现“治水要良治”，不断实现人民对美好生活的向往，在推动中国式现代化进程中不断创造新的历史伟业。

　　来源：水利发展研究，2024，24（3）     作者：吴浓娣  严婷婷