2014年3月14日，习近平总书记在保障水安全重要讲话中提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，要求必须树立人口经济与资源环境相均衡的原则，加强需求管理，把水资源、水生态、水环境承载能力作为刚性约束。2019年9月18日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上进一步强调，要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产(以下简称“四水四定”)。“四水四定”是贯彻落实“空间均衡”治水思路重要路径之一。为建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区，宁夏回族自治区在全国率先印发了“四水四定”实施方案，坚持水资源刚性约束，全面实施深度节水控水行动，探索以水资源节约集约利用推动经济社会高质量发展的创新之路。

　　1 改革背景

　　宁夏全境位于黄河流域上游，干旱半干旱区域占全区总面积75%以上。全区多年平均降水量289毫米，不足全国平均值的二分之一，年均水面蒸发量1218毫米，是降水量的4.2倍。当地多年平均水资源可利用量仅1.5亿立方米，是全国水资源最为匮乏的地区之一。根据黄河“八七分水方案”，宁夏每年分得40亿立方米耗水量指标。至此，宁夏可耗用水资源量为41.5亿立方米，可取用水资源量为74.82亿立方米。

　　从用水现状来看，2020年，全区取水总量70.2亿立方米，已逼近2025年74.82亿立方米控制红线;农业用水占比仍高达83.5%，远高于62.1%的全国平均水平，也高于66.9%的黄河流域平均水平;万元GDP用水量179.1立方米，是全国平均水平的3.13倍;耕地实际灌溉亩均用水量643立方米，是全国平均水平的1.81倍，是黄河流域平均水平的2.21倍;农田灌溉水有效利用系数0.551，也低于全国0.565平均水平。

　　从未来需求看，宁夏具有丰富的能源、煤炭、土地资源，不仅是西北地区重要的能源发展战略基地，也是国家生态安全的重要战略保障。习近平总书记考察宁夏时特别强调，宁夏是西北地区重要的生态安全屏障，要大力加强绿色屏障建设。按照产业结构和用水效率现状预测，2025年宁夏仅农业和生态需水就将达到84.75亿立方米，远超用水总量控制红线。

　　水资源供需矛盾突出长久以来都是阻碍宁夏经济社会发展的瓶颈。为此，宁夏探索实施了水权改革，深挖农业节水潜力，已经显现出一定成效。然而由于底子薄，长期以来用水意识和用水模式转换慢，宁夏水资源开发利用水平仍然相对落后，不足以支撑未来经济社会高质量发展的需要。转变治水思路，坚持“四水四定”，把水资源作为最大的刚性约束，是习近平总书记为黄河流域生态保护和高质量发展指出的全新发展道路，成为宁夏水资源管理改革的必然选择。

　　2 宁夏“四水四定”改革实践

　　为在全区层面全面推进“四水四定”改革，宁夏编制出台了《宁夏回族自治区“四水四定”实施方案》，明确了经济社会发展边界，提出一系列约束性指标。同时，选取盐池县、利通区，作为落实“四水四定”方案县级试点。

　　2.1 建立跨部门协作机制，强化“四水四定”顶层设计组织保障

　　意识到“四水四定”方案是宁夏未来生态保护和经济社会高质量发展的顶层设计蓝图，而不仅仅是水资源管理方面的规划方案，宁夏打破了以往涉水规划主要由水利部门牵头编写惯例，由自治区发改委牵头，水利、自然资源、住建、农业农村、林草以及宁东管委会等有关部门参加，组建“四水四定”跨部门团队，下设“以水定人定城”“以水定产”“以水定地”三个专题小组，先开展综合研究，后出台政策文件。每个专题小组内均有发改、水利以及相关行业部门人员，分别代表了经济社会发展需求方与水资源供给方。编制测算的每个环节和每项结论，都要经过小组内各方参与人员一致认可，从组织机制层面保障实现水资源刚性约束目标与经济社会发展多目标之间的平衡。

　　2.2 转变规划编制思路，实现从“按需分配”转向“以水定需”

　　编制测算“四水四定”方案的过程也是各部门各行业对“水资源刚性约束”重新统一认识的过程。经过反复测算，各部门最终达成共识，认为此次规划必须打破“按需分配”传统，从水资源总量控制目标出发，坚持“以水定需”，首先通过多目标平衡确定各行业、各县区用水控制总量，再倒推各行业、各地区发展控制边界，倒逼产业结构调整和绿色转型升级，提高用水效率，扩大经济发展空间。通过“精打细算”，促进各行业部门对宁夏水资源短缺的客观现实有了更为深刻的认识，坚定了“四水四定”的改革决心，对本行业发展转型升级有了更为迫切的需求。

　　2.3 细化经济社会发展管控指标，划定经济社会发展边界

　　为推动“四水四定”目标落地，宁夏先后印发《宁夏“十四五”用水权管控指标方案》和《宁夏回族自治区“四水四定”实施方案》，一方面确定了取水和耗水总量控制目标，划定城镇开发边界、人均绿地面积、农业灌溉面积等经济发展规模控制目标，划定经济社会发展边界;另一方面提出农业高效节水灌溉率、灌溉水利用系数、工业万元GDP和万元工业增加值用水量、再生水利用率、城市节水器具普及率、城镇供水管网漏损率、海绵城市建设比例等一系列用水效率目标，推动产业结构绿色转型升级，确保在限制经济发展用水规模的同时，提高经济社会发展整体水平。

　　2.4 以用水权改革为引领，落实水资源刚性约束

　　为落实“四水四定”目标，宁夏以用水权改革作为突破口。一方面，利用确权划定“用水上限”，探索形成“总量控制、定额分配、适宜单元、管理到户”新模式;基于“以水定地”方案，逐村、逐户精准核定确权灌溉面积1042.8万亩，确权水量41.6亿立方米;全面建立工业企业用水台账3953家，工业用水确权总量4.8亿立方米。另一方面，利用交易提升存量水资源效益，通过用水户间直接交易和地区间水权交易，解决新增用水需求，截至2023年8月31日，宁夏累计实现用水权交易252笔，交易水量1.73亿立方米，成交金额超9亿元。同时，率先实行用水权有偿取得，按照规定“十四五”期间农业用水暂免缴纳农业初始用水权有偿使用费，现有工业用水权分年度缴纳用水权使用费，新增工业用水全面实行有偿取得，原则上在用水权交易市场公开竞价购买，累计征缴工业用水权有偿使用费2.84亿元。

　　2.5 强化节水控水和再生水利用，拓展经济社会发展空间

　　在水资源总量约束下，为使“有限”的水资源能够创造出“无限”的发展空间，宁夏大力挖掘存量水利用效率，主要做法包括两个方面。

　　一方面，加强节水。宁夏农业用水占比83%以上，最具节水潜力，因此在盐池、利通等11个县区推进现代化灌区试点建设，通过创新投入机制、强化水利基础设施建设、加强计量监测、健全管理机制、适时调整水价、创新社会化服务模式等方式，政府减轻了水利基础设施建设财政投入负担，农户因产量增加实现收入提升，灌区供水服务企业获得服务收入，农业用水效率提升为新增工业企业发展提供了用水指标，真正实现了政府、企业、农户多方共赢。例如，利通区实施现代化生态灌区建设以来，干渠及以下支斗渠砌护率达到100%;新增高效节灌4.65万亩，打造高标准农田54万亩;全面安装智能计量设备，灌区干渠直开口计量率达到100%，用水量计量精准率达到95%以上;自流灌区、高效节水灌区亩均增收500元，农田灌溉水有效利用系数从0.48提高到0.547;灌区群众亩均水费从60元左右下降到54元左右，种植玉米亩均增收500元左右;近三年年均节水量3100万立方米，供水企业通过提供收储交易服务获利28万元左右。

　　另一方面，提升再生水循环利用水平，深度存量水资源利用效益。例如，盐池县谋划实施“统一规划、优化配置、覆盖城乡、循环通畅、稳定可靠”再生水综合利用系统工程，通过提标改造污水处理厂和再生水厂、构建人工生态输水通道、兴建中水调蓄水库和再生水利用管网配套工程等，最终形成供、给、排、治、用区域再生水闭环生态圈。截至2022年底，城区生活污水和县城工业集中区污水处理率达到100%，为防护林绿化、城区绿化、公共卫生以及部分工业等提供再生水486.3万立方米，再生水利用率达62%，每年可稳定节约新鲜水300万立方米，实现经济效益每年约500万元。

　　3 经验启示

　　3.1 坚持政府牵头，做好经济社会发展顶层设计

　　“四水四定”不是单一的水利发展规划，而是一个地区综合性经济社会发展规划，出发点在水，落脚点在城、在人、在产、在地。贯彻落实好“四水四定”，水利部门需要算清楚“水账”，就是本地区水资源承载能力有多大，可分配的水资源开发利用量有多少，也就是算清楚“有多少汤”；经济发展行业部门要根据分配的水量来确定各自的发展规模、发展速度、发展效率和发展模式，也就是明确可以“泡多少馍”。因此，必须由地方政府牵头，各行业部门共同参与，建立交互式工作机制，共同谋划“四水四定”顶层设计方案，才能真正将水资源刚性约束落实到经济社会发展各领域，并且与行业专项规划及行业政策形成精准衔接，共同推动经济社会沿着高质量发展方向前进。

　　3.2 坚持系统治理，集合各方智慧综合施策

　　“四水四定”是生态保护和高质量发展的内在要求，涉及经济社会发展各主体、各领域、各环节，不仅需要政府及有关部门合力推进，还需要各级政府上下联动，更需要充分发挥市场经济主体和社会公众力量;不仅需要抓住用水这一核心环节，还需要统筹考虑生态环境保护、水资源开发、产业发展、社会福利等经济社会发展全链条。在顶层设计时需要统筹考虑行业发展规划与“四水四定”方案之间的一致性，在出台配套政策时需要统筹考虑不同行业部门政策间的有机衔接，做到“规划目标不冲突、政策措施不打架”，强化水资源对国土空间开发保护、生产力布局、国家重大战略实施的支撑作用，最终实现生态效益、经济效益、社会效益相互促进的良性循环。

　　3.3 坚持节水优先，大力推动水资源节约集约利用

　　高质量发展要求深入转变发展方式，以效率变革、动力变革促进质量变革。“四水四定”的目标不是限制经济社会发展，而是以水资源承载能力为底线，倒逼经济社会由粗放型发展转向集约型发展，从低水平发展转向高质量发展。坚持“四水四定”，必须因地制宜，抓住本地区用水矛盾和节水潜力最突出行业，充分利用科技创新和制度创新，提高单方水利用效率，发展非常规水源，深度挖掘存量水利用潜力，以有限的水资源创造更大的经济社会高质量发展空间，实现资源约束与经济持续发展的辩证统一。

　　3.4 坚持两手发力，形成政府市场两方面合力

　　贯彻落实“四水四定”，不仅需要依靠政府采取必要的强制性措施和有效的激励性措施，更需要在政府引导下，各有关市场主体从主观意识到内生动力都能积极参与“四水四定”改革。在更好发挥政府作用方面，需要进一步完善包括水资源论证、用水定额管理、取用水信用评价及严重失信主体管理、水资源监控等用水管控制度，从外部加强用水监督管理。在充分发挥市场机制方面，需要进一步深化用水权改革、完善水价形成机制、创新水利投融资机制等，激励用水户或市场主体从内部形成节约用水和产业绿色转型升级的动力，从而推动经济社会实现高质量发展。　

 

　　来源：水利发展研究，2024，24（3）     作者：夏 朋  杨 研