党的十八大以来，习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，为新时代治水指明了前进的方向、提供了根本遵循。其中“两手发力”就是协调发挥政府“有形的手”和市场“无形的手”的作用，充分发挥好市场配置资源的作用和更好发挥政府作用。用水权改革作为落实“两手发力”的重点探索领域，其制度效能仍需进一步释放，为做好水资源管理注入新的活力。

　　1 用水权改革工作进展及成效

　　用水权，即水资源使用权，水利部、国家发展改革委、财政部联合出台《关于推进用水权改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)，明确了用水权的类型;《中华人民共和国黄河保护法》(以下简称《黄河保护法》)首次在法律层级提及“用水权”。落实中央改革决策部署，用水权改革工作在开展实践探索、推进相关制度建设、构建交易平台、夯实基础工作等方面取得了明显成效。

　　1.1 用水权改革实践探索取得积极进展

　　2014年7月，水利部选取内蒙古、江西、河南、湖北、广东、甘肃、宁夏等7个省(自治区)启动了全国水权试点，探索开展水资源使用权确权、交易流转和制度建设。截至2018年年底，这些试点全部通过了水利部和有关省级人民政府的联合验收。与此同时，河北、新疆、山东、陕西、浙江、黑龙江等部分省(自治区)也开展了省级水权试点，积极推进用水权改革。总体来看，各地结合自身实际情况进行了大胆探索，用水权交易类型不断丰富，交易范围不断扩大，在区域水权交易、用水权有偿取得等重点制度构建方面取得了突破，用水权改革也由原来的零星试点成为了提升水资源节约集约利用水平的重要措施。

　　在区域水权交易方面，2023年11月，四川省阿坝州水务局与宁夏宁东能源化工基地管委会签署了《四川宁夏黄河流域区域水权跨省交易协议》，明确四川阿坝州以1800万元的价格，将2024-2026年共计1500万立方米的黄河用水权转让给宁夏宁东能源化工基地管委会，交易价格为1.2元/立方米，达成了全国首单跨省区域水权交易。此次交易开创了全国跨省区域水权交易的先河，为全国开展跨省区域水权交易工作提供了有益的经验借鉴。

　　实行用水权有偿取得是培育和发展水权交易市场的关键所在。用水权有偿取得是指在用水权初始分配环节，取用水户通过缴纳用水权有偿使用费等有偿的方式获得用水权。宁夏在全国率先全面实行用水权有偿取得。具体而言，区分“增量”和“存量”，新改扩建工业项目用水权全面实行有偿取得，原则上在用水权交易市场公开竞价购买;现有工业企业中无偿取得用水权的，认可其取得的用水权资格，但将按照基准价、分年度缴纳用水权使用费。

　　1.2 用水权相关制度建设不断完善

　　国家层面，水利部等部委出台了一系列政策文件，为用水权改革提供了制度支撑。2016年，水利部印发了《水权交易管理暂行办法》；2018年，水利部、国家发展改革委、财政部联合印发了《关于水资源有偿使用制度改革的意见》;2022年三部委又联合印发了《指导意见》；2024年，水利部印发《用水权交易管理规则(试行)》《用水权交易技术导则(试行)》《用水权交易数据规则(试行)》。相关文件的印发，搭建起用水权改革制度的四梁八柱，为用水权初始分配、推进用水权交易提供了指导。

　　地方层面，在已有制度框架下，结合实际需要，进一步细化了相关规定，如内蒙古自治区政府办公厅出台了《内蒙古自治区水权交易管理办法》《内蒙古自治区闲置取用水指标处置实施办法》；宁夏回族自治区出台了《宁夏回族自治区用水权价值基准(试行)》《宁夏回族自治区用水权收储交易管理办法》等，对地方用水权改革进行了规范和细化指导。

　　1.3 交易平台建设逐步规范

　　国家层面，2016年水利部和北京市政府联合发起组建了中国水权交易所(以下简称水交所)，截至2023年年底，水交所用水权交易单数累计突破1万单、水量突破40亿立方米，实现了各类交易类型的全覆盖，在优化水资源配置方面发挥了重要作用。全国水权交易系统完成部署，且17个省区已应用系统开展了用水权交易，为加快培育用水权交易市场、激活用水权交易、规范交易行为提供了有力支撑。

　　地方层面，据统计，全国共设立省、市、县、乡、村级各级水权交易平台115家，分布于内蒙古、河南、广东、宁夏等15个省(自治区)。其中，省级水权交易平台共有11家。内蒙古自治区水权收储转让中心作为我国首家省级水权交易平台，截至2023年年底，累计完成120单水权交易，交易金额为19.3亿元，交易水量达28.8亿立方米。

　　1.4 用水权改革基础工作不断夯实

　　通过江河水量分配、地下水管控指标确定和取水许可管理规范等工作，用水权改革的基础不断夯实。一是加快推进江河流域水量分配，截至2023年3月，全国累计批复80条跨省江河水量分配方案、353条跨地市江河流域水量分配方案，为明晰取用水户水权、开展区域水权交易奠定了基础。二是加快确定地下水管控指标，据统计，自2020年2月水利部全面启动地下水管控指标确定以来，31个省(自治区、直辖市)全部完成并提交地下水管控指标确定成果报告。三是严格取水许可监督管理，强化违规取用水问题查处整改，不断完善取水监测计量体系建设，13万个取水在线计量点接入全国取用水管理平台，规模以上取水在线计量率达到75%。

　　2 用水权改革存在的困难和问题

　　2.1 顶层设计不足

　　当前用水权改革尚缺乏系统的顶层设计，改革思路还不甚清晰。一是用水权改革中相关概念认识不统一。目前我国宪法和法律有水流、水资源所有权、取水权、用水权4个概念，中央文件使用了水权、水流产权、水资源使用权、用水权等多个概念，在实践中还使用水资源确权、区域水权、工程水权等概念。对于这些重要概念，不同的部门和单位、不同的人有不同的理解，对推进用水权改革造成了很大的障碍。二是用水权改革与现行水资源管理制度体系还存在不衔接。如用水权交易指标与取水许可办理不协调。用水户通过交易购买用水权指标，但不直接办理取水许可，均通过公共供水工程进行供水，公共供水工程需办理取水许可变更。按照《黄河水权转换管理实施办法(试行)》要求，凡是转换交易水量均需确认节水工程后才能增加供水工程的取水许可，这种管理模式已经难以满足用水权交易的时效性要求，公共供水工程存在超许可取水风险。又如用水权改革与水资源税费、水价管理等的关系尚不清晰，相关制度尚无法协同发力，且对于终端用水户而言，存在多次收费的嫌疑。三是“政府”和“市场”如何协同发力尚未厘清。我国水资源配置主要依靠行政手段，大多数流域和地区尚未开展用水权改革。一些地区虽然开展了用水权交易探索，也大多由政府主导，市场机制尚未发挥其应有作用。尤其是党的二十大报告明确提出要健全资源环境要素市场化配置体系，《国家水网建设规划纲要》明确要将推进水权水市场改革等作为健全水网良性运行机制的重要举措，现有顶层设计已无法满足新形势新要求。

　　2.2 缺乏充足的上位法依据

　　从“物权的种类和内容由法律规定”的物权法定原则角度看，目前我国用水权改革制度体系尚未完全定型，难以完全满足水权水市场建设的需要。一方面，取水权、用水权的权利义务内容尚不清晰。《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》)、《取水许可和水资源费征收管理条例》(以下简称《取水条例》)仅对取水权做了原则性规定，未明确取水许可与取水权确权凭证的关系以及取水权权能构成及其准用益物权的权利属性。《黄河保护法》也仅仅规定了“国家支持在黄河流域开展用水权市场化交易”，未明确用水权的权能。这也一定程度上导致实践中出现各种各样的探索尝试工作。如自然资源部不动产登记中心、河北省自然资源厅就将邢台市信都区确定为全国水权不动产登记试点，重点探索取水权等水权不动产登记的实现路径和方式方法。另一方面，用水权改革实践中发放的用水权证缺乏法律依据，权利人到底能行使什么权利，又有什么义务，在法律上没有明确规定。同时，部分地区探索开展的用水权有偿取得也缺乏充足的上位法依据。如宁夏在探索开展征收用水权有偿使用费就面临着无法可依的风险。

　　2.3 实践探索不充分

　　已有的关于用水权改革的实践尤其是对于用水权指标收储、用水权有偿取得等重点制度的探索还不够充分，难以为顶层设计提供有力参考。以用水权有偿取得为例，2011年，新疆吐鲁番探索实行政府有偿出让取水权，并颁布实施了《吐鲁番地区水权转让管理办法(试行)》，明确新增取用水的工业企业与政府签订协议，并交纳水权转让费，政府通过实施节水等方式，解决企业用水问题。2021年，宁夏在全区推行用水权有偿取得。北京以经济技术开发区作为改革先行试点区域推进用水权改革，将用水权有偿取得作为探索内容。但相关工作尚处于起步阶段，其关于开展用水权改革试点的指导意见尚未正式印发，配套制度也尚未建立。总体来看，用水权有偿取得的实践探索还较为匮乏。

　　2.4 基础工作存在薄弱环节

　　一是理论研究工作薄弱。用水权改革涉及复杂的管理问题、法律问题和技术问题，目前这些难题尚未形成系统的研究成果。如以用水权有偿取得中用水权收储这一关键环节为例加以说明。用水权收储是指县级以上人民政府对用水户闲置或节余的用水权通过无偿收回、有偿收储等形式，纳入政府区域用水权管理的行为。在用水权收储过程中，政府同时承担水资源国家所有权行使人和行政管理者两种角色，但现行《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国行政许可法》《水法》等均未对二者的权利和义务进行区分，也未授权地方政府实施收储等行为。二是全国统一的多层次用水权交易平台体系尚未建立。2024年1月，《用水权交易技术导则(试行)》《用水权交易数据规则(试行)》印发实施，但用水权交易平台层级多、形式多，交易管理规则不一、信息资源不共享、系统不衔接等问题短期内仍然存在，无法为用水权交易安全、有序、高效开展提供保障。

　　3 推进用水权改革的政策建议

　　3.1 做好用水权改革顶层设计

　　开展用水权改革，涉及对现行取用水管理制度的调整和创新，是一项复杂的系统工程，需要加强总体规划，提高改革的科学性、系统性和协调性。要深入贯彻“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，按照统筹兼顾、因地制宜，先易后难、分类推进，积极稳妥的原则加以推进。重点对用水权初始分配、推进用水权市场化交易以及用水权交易监管等进行系统谋划、整体部署，建立健全水权权利体系;处理好用水权改革与取水许可、计划用水管理等现行水资源管理制度体系的衔接问题;推进用水权改革与水资源费(税)、水价管理等形成合力，构建新时代水资源管理制度体系，以水利高质量发展支撑经济社会高质量发展。

　　3.2 推进用水权改革法规建设

　　一是在《水法》修改中明确用水权改革相关内容，尤其是明确用水权、取水权等的权能以及用水权有偿取得等关键内容。按照党的十八届四中全会“立法和改革决策相衔接”的要求，开展法规建设。当前，《水法》(修改)已在十四届全国人大常委会立法规划中被列入“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”。用水权改革属于对现有水资源管理制度的完善和必要调整，要深入贯彻“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，充分发挥好市场配置水资源的作用和更好发挥政府作用，在《水法》修改中明确用水权改革相关内容，为用水权改革提供法律依据。

　　二是在《取水条例》修订中明确用水权改革相关内容。修改重点是在《水法》(修改)明确取水权权能的基础上，进一步明确要按照“有偿取得+有偿使用”的思路，逐步实行工业企业取水权有偿取得，完善水资源使用权的资产功能，落实所有权人权益;按照用水权交易的要求，扩大用水权交易类型和可交易水权内容;按照权利保障的要求，加强用途管制，转变行政监管方式等。

　　三是研究制定用水权改革制度建设相关法规规章。从适应各地区的用水权初始分配和交易实践需求出发，重点开展以下法规规章文件制定:一是用水权初始分配办法，在《指导意见》的基础上，进一步明确用水权初始分配的主体、对象、方式、条件等;二是用水权用途管制办法，区分生活、农业、工业、服务业、生态等用水类型，明确水资源使用用途，加强用水权用途变更监管等。

　　3.3 鼓励和指导地方大胆探索并开展试点

　　鼓励水权试点地区和其他有条件的地区重点围绕用水权初始分配、推进用水权市场化交易以及用水权交易监管等进一步开展用水权改革实践。同时，按照习近平总书记提出的“顶层设计和基层探索良性互动、有机结合”的精神，就重点制度开展试点，积累经验后逐步推广。以用水权有偿取得制度建设为例，目前，新疆、宁夏等试点地区已实践或在积极探索实行工业企业用水权有偿取得。考虑到2022年8月水利部与国家发展改革委、财政部联合印发了《指导意见》，因此，可借鉴原环境保护部开展排污权有偿取得试点相关工作的经验，由三部委在全国范围内选取条件较好的地区开展用水权有偿取得试点。

　　3.4 夯实用水权改革基础工作

　　一是充分重视用水权改革过程中的理论问题，进一步深化理论研究。用水权改革涉及水资源管理机制制度的重要创新，其形成的包括用水权交易制度在内的新机制制度难免与现有机制制度存在不衔接问题。为妥善处理好新旧机制制度间关系，要及时发现和关注改革实践中出现的新问题，有针对性地进行理论探讨和深入研究。如有偿取得和无偿取得的用水权权能是否应当有所差别，用水权改革与自然资源资产产权制度的关系等。

　　二是加快构建全国统一的多层次用水权交易平台体系。按照《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》中“依托公共资源交易平台，建设全国统一的碳排放权、用水权交易市场”以及《指导意见》中“逐步将用水权交易纳入公共资源交易平台体系”有关规定，尽快建立全国统一的“国家+地方”多层次水权交易平台体系，明确国家和地方(流域)水权交易平台的职责范围，巩固中国水权交易所的示范引领作用，逐步将用水权交易纳入公共资源交易平台体系，加强资源共享互认，加快推进水权交易系统和数字信息系统的互联互通，对不同类型的水权交易实施分类管理，为推进用水权改革提供保障。