蓄滞洪区是指包括分洪口在内的河堤背水面以外临时贮存洪水的低洼地区及湖泊等,是防洪减灾体系的重要组成部分,在抵御流域和区域洪水中具有不可替代的重要作用。2023年11月10日,习近平总书记在北京、河北考察灾后恢复重建工作时强调,坚持系统观念,统筹流域和区域,处理好上下游、左右岸、干支流关系,科学布局水库、河道、堤防、蓄滞洪区等的功能建设,整体提高京津冀地区的防洪能力。对于蓄滞洪区来说,其补偿机制是充分发挥蓄滞洪区功能、保障蓄滞洪区内人民快速恢复生产生活的重要手段,完善蓄滞洪区补偿机制具有重要意义。

　　1 我国蓄滞洪区启用补偿现状

　　20世纪50年代以来,在运用水库拦蓄洪水、固筑江河堤防利用河道排泄洪水的同时,我国规划建设了一批蓄滞洪区,在保障流域安全和经济社会发展等方面效用显著。2000年以来,出台了《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》等系列政策,为蓄滞洪区启用补偿提供了政策支撑。

　　1.1 蓄滞洪区分布情况

　　2010年,水利部公布了《国家蓄滞洪区修订名录》(以下简称《名录》)。目前,共计98处蓄滞洪区列入《名录》,分布于北京、天津、河北、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、吉林、黑龙江和广东等13个省(直辖市),其中93处集中分布于长江、淮河和海河三大流域，占国家蓄滞洪区总数的95%。根据蓄滞洪区在防洪体系中的地位和作用、运用概率、调度权限以及所处地理位置等因素,国家蓄滞洪区分为重要区、一般区、保留区三类,目前重要蓄滞洪区有33处,占比33.7%,松花江流域和珠江流域无重要蓄滞洪区;一般蓄滞洪区共41处,占比41.8%,黄河流域无一般蓄滞洪区;蓄滞洪保留区共20处,占比20.4%,主要分布在长江流域(另有长江流域滁河4处蓄滞洪区未分类)。

　　1.2 相关政策法规

　　我国高度重视蓄滞洪区管理和法规政策建设,国家和地方陆续出台系列蓄滞洪区管理相关法规政策，规范蓄滞洪区运用补偿等工作。1998年,《中华人民共和国防洪法》开始实施,对蓄滞洪区运用补偿做出规定:“各级人民政府应当对蓄滞洪区予以扶持;蓄滞洪后,应当依照国家规定予以补偿或者救助”“因蓄滞洪区而直接受益的地区和单位,应当对蓄滞洪区承担国家规定的补偿、救助义务”。2000年,国务院颁布实施《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》,制定了蓄滞洪区运用补遵循原则、管理和实施部门,并界定了具体的补偿范围等。2006年,财政部修订《国家蓄滞洪区运用财政补偿资金管理规定》,明确了蓄滞洪区补偿资金使用对象、范围及标准,规定了补偿资金申报与审批程序,以及补偿资金拨付和发放时机。同年,国务院办公厅转发了水利部等部门印发的《关于加强蓄滞洪区建设与管理若干意见的通知》,提出要完善蓄滞洪区运用补偿等保障措施。2007年,水利部印发《蓄滞洪区运用补偿核查办法》,对蓄滞洪区补偿的核查内容进行了明确规定。为有效管理蓄滞洪区,部分省份也颁布实施了与蓄滞洪区运用补偿相关的地方性法规文件。

　　1.3 启用补偿情况

　　随着全球气候变化加剧、极端天气增多,近年来我国洪涝灾害呈频发趋势,引发河道泄洪能力不足问题。为了保障各地方和流域的防洪安全、确保人民群众的生命财产安全,规划的蓄滞洪区适时启用,发挥分蓄超额洪水、调节洪水、消减洪峰的重要作用和良好效果。据不完全统计,截至2022年10月,共有67处国家蓄滞洪区进行423次分洪运用,累计蓄滞洪量超1400亿立方米。其中,淮河流域老王坡蓄滞洪区运用较频繁,达46次,淮河流域大逍遥等蓄滞洪区暂未启用过。

　　为加强蓄滞洪区运用补偿资金的使用和管理,2000年,我国出台了《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》(以下简称《暂行办法》)。截至2022年10月,长江、淮河、海河、珠江等4个流域的30处国家蓄滞洪区共计实施了运用补偿57次,补偿资金约64亿元,为蓄滞洪区内人民群众尽快恢复正常生产生活提供有力保障。

　　2 存在的问题

　　2.1 补偿政策可操作性有待进一步提高

　　补偿政策最主要的任务之一即明确补偿范围、补偿对象以及补偿标准,考虑到蓄滞洪区运用具有突发性和强制性,补偿各要素的确定需要充分考虑蓄滞洪区内的土地利用现状、作物类型和生长状况、产业规划及发展情况等,需要在明晰补偿范围和补偿对象的基础上,结合蓄滞洪区实际作物和产业情况制定补偿标准。从补偿实践看,《暂行办法》已出台二十余年,《国家蓄滞洪区运用财政补偿资金管理规定》已出台十余年,部分条款(如与补偿标准相关的条款)与当前补偿工作的适应性有待分析。此外,《暂行办法》中规定农作物、专业养殖和经济林是以蓄滞洪前三年平均年产值为基准进行补偿,这样的规定易导致区内居民对政策存在一定误读,可能会造成将区内的种植品种盲目调整以期获得更高补偿,未按照实际滩区内土地情况进行种植。最终易导致受灾后国家和地方的补偿开支负担加重,也破坏了蓄滞洪区内正常种植产业发展。

　　2.2 补偿程序有待进一步优化

　　《暂行办法》等法律法规在帮助蓄滞洪区内居民灾后恢复生产生活等方面发挥了重要作用,但由于早期政策制定时补偿工作实际执行案例相对比较缺乏,实际应用时在补偿程序等方面还存在一定优化空间。如补偿中财产登记时间与实际受灾时间上存在一定的时间错配问题,实际补偿工作中通常是在汛前进行财产登记,若有变动还需要进行变更程序。事后还需要进行补偿核查,需要耗费大量的人力物力财力。若仅由政府部分人员执行,受到人力限制,较为繁琐的补偿程序会导致补偿资金发放的及时性等受到影响。

　　2.3 常态化补偿机制有待进一步探索

　　设置蓄滞洪区是通过损失局部的小利益换取全局的大利益,蓄滞洪区事实上以自身发展权的损失承担了广大防洪区的洪水风险。事实上,受到蓄滞洪区各项社会发展政策限制,蓄滞洪区基础设施相对落后,社会经济发展权受到人为限制,经济社会发展水平通常落后于周边地区。按照《暂行办法》规定,在大多数蓄滞洪区未运用年份蓄滞洪区不能获得补偿。因此,从权利与义务平衡、促进社会和谐高度,共享发展成果,激发蓄滞洪区发展“内生动力”的角度,应正视蓄滞洪区常态化补偿问题。

　　3 完善蓄滞洪区补偿机制框架

　　3.1 总体思路

　　目前,部分蓄滞洪区发展仍处于“人河争地”阶段,非汛期时蓄滞洪区是区内人民赖以生产生活的家园,汛期遇到洪水时,蓄滞洪区便成为了河流行蓄滞洪的通道和空间。蓄滞洪区通常实施分区分类建设管理,通过调度尽量减少蓄滞洪区内因洪灾造成的损失。结合蓄滞洪区自身的特点,探索提出未来蓄滞洪区发展更加科学化的模式,可以从两个方面考虑,具体如下。

　　一是“还河于地”模式。习近平总书记2020年在安徽考察蒙洼蓄洪区时强调,要根据蓄滞洪区特点安排群众生产生活,扬长避短,同时引导和鼓励乡亲们逐步搬离出去,确保蓄滞洪区人口不再增多。将蓄滞洪区内的居民转移至区外有条件的地区,通过逐渐改变生产方式或者将蓄滞洪区变为公共用地等方式,还河于地,降低居民对区内土地的依懒性,充分发挥蓄滞洪区的蓄洪作用,保障人民群众的生命财产安全。

　　二是“人水共存”模式。在蓄滞洪区内人口控制的条件下,通过转变生产模式,调整区内经济社会发展模式为适水产业模式,化水害为水利、变对抗为适应,因地制宜,突出特色,发展适应性农业、特色水产养殖、水上休闲娱乐旅游等产业,或者通过技术创新改造适水型居住空间,努力走出一条适应性发展之路。

　　然而,不论是转移人口还是转变为适水生产生活方式,都是较为理想化的发展模式,实践证明两种方式的实现都是十分困难的。目前我国开展的一些蓄滞洪区移民工作情况也表明,若外部移民环境并不理想,执行移民工作的阻碍甚大,这只能是一个分阶段逐步移民的渐进过程,同时存在适水产业模式创新和建设困难重重、内生动力不足等问题,还需要通过不断完善补偿机制或者其他激励手段等进行引导。

　　蓄滞洪区补偿机制的具体目的主要考虑两个方面:一是在当前发展情况下保障蓄滞洪区顺利使用,以及运用后区内居民尽快恢复基本的生产生活;二是在满足区内人民安全和基本生活的基础上,引导蓄滞洪区向科学化的模式方向发展。然而,当前单一的补偿方式,如仅使用蓄滞洪区运用补偿,虽然在一定程度上能够满足居民灾后尽快恢复基本生产生活的目的,但是无法同时引导蓄滞洪区向更加科学化发展,即人口缩减、适水产业方向发展存在矛盾问题。因此,考虑通过蓄滞洪区“运用补偿+常态化补偿”方式,为解决蓄滞洪区发展难题寻求突破。同时,通过界定运用补偿和常态化补偿的范围和对象,实现其生活保障或发展引导等不同目的。

　　3.2 框架结构

　　考虑完善蓄滞洪区补偿机制的基本思路为:逐步健全完善精准化、科学化的蓄滞洪区运用补偿机制,同时逐步建立具有引导性、针对性的常态化补偿机制。

　　一是逐步完善运用补偿。具体需要考虑：科学确定补偿目的、范围和对象，调整补偿标准,优化财产登记制度,创新损失评估组织实施方式,提高核查效率和精度,建立公开透明的补偿资金发放机制,以及考虑运用市场化手段逐步推行洪水保险制度。通过科学化调整补偿要素,包括补偿范围、对象、标准等,利用精准化、科学化手段进行补偿数据搜集,对补偿进行合规性分析,对不满足区内发展政策要求的不予补偿。

　　二是填补常态化补偿空缺。从公平正义和激发、引导蓄滞洪区发展内生动力的角度,逐步建立具有引导性、针对性的常态化补偿机制。具体需要考虑:明晰常态化补偿目的和范围,建立多种常态化补偿方式,探索多样化常态化补偿资金来源,创新造血型产业补偿模式,建立常态化补偿工作机制等。

　　三是针对不同蓄滞洪区的特点分类施策。根据蓄滞洪区所处的地理位置、运用概率和经济发展条件,对重要蓄滞洪区和一般蓄滞洪区等不同类型的蓄滞洪区提出有侧重性的补偿方式。建议根据不同蓄滞洪区的特点,包括蓄滞洪区的启用频率、外部移民条件、区内经济状况等分类型制定规划策略,开展补偿。对于有外部移民条件的蓄滞洪区,应侧重于搬迁补助、补偿,建议充分发挥移民补偿政策,逐步实施移民措施,缩减或控制区内人口;对于外部移民条件相对不成熟且启用频率较高的蓄滞洪区,应侧重于运用补偿和区内防洪安全补助,通过加强区内防洪建设以及同时创造外迁条件等方式,尽量降低蓄滞洪区运用损失。同时通过常态化补偿,通过异地发展政策、异地建设项目扶持等方式促进周边有移民潜力的地区发展,创造更为良好的周边居民生活和就业环境,逐步创造移民条件;对于外部移民条件不成熟且启用频率相对较低的蓄滞洪区,应侧重于适应性产业的补偿和扶持,积极向“人水共存”模式转变,加强蓄滞洪区内产业发展规划与管理,转变产业模式,适度发展扶持适应性创新型产业。

　　4 相关建议

　　蓄滞洪区是我国江河防洪体系的重要组成部分,进一步完善蓄滞洪区补偿机制并充分发挥其效用,需要完善的规章制度、科学的产业布局、强化的建设管理工作等提供保障。

　　4.1 适时修订蓄滞洪区相关法律法规

　　目前针对蓄滞洪区内管理和补偿相关政策的适用性有待探讨,并且地方配套政策相对缺乏。建议根据蓄滞洪区运用补偿工作实施过程中暴露的问题及新的需求,及时修订《暂行办法》等相关法规文件,科学调整范围和标准,优化补偿程序等,适时修编相关规划,努力适应当前农村土地流转、生产经营新常态需要和维护蓄滞洪区防洪功能不削弱的新局面:在补偿资金承担主体上,增加因蓄滞洪水受益地区的地方政府;在补偿对象上,改变单纯的户籍划分标准,进一步研究如何扩大补偿对象范围,使实际遭受损失的群众都能获得补偿;在补偿口径上,除蓄滞洪区启用年份对人民群众遭受的财产损失补偿外,应对大部分未启用年份进行常态化补偿;在补偿流程上,优化补偿程序以及财产登记程序等,提高补偿时效性;在补偿标准上,科学修订相关标准,弥补人民群众的实际损失。

　　4.2 加强蓄滞洪区建设管理

　　加强对蓄滞洪区内社会经济发展的综合管理。一是强化蓄滞洪区人口管理,大力推进居民迁建,严控区外人口迁入,杜绝外迁人口返迁。地方政府应严格控制蓄滞洪区人口规模,通过制定人口外迁优惠政策、提高居民迁建安置标准、优化居民迁建安置点建设等方式,鼓励区内常住人口外迁,控制区内人口增长。二是持续推进蓄滞洪区安全设施建设,对运用频率较高的蓄滞洪区,要以外迁安置和安全区建设为重点进行建设;对于频率较低的蓄滞洪区,要改善群众生活条件,强化适应性产业发展。三是加大蓄滞洪区财政尤其是中央财政的支持力度,设立蓄滞洪区建设专项资金,加大金融扶持力度,制定区别于其他工程的优惠政策,减少蓄滞洪区配套资金压力。

　　4.3 科学规划蓄滞洪区产业布局

　　在保障流域防洪安全的前提下,利用蓄滞洪区内自然和人文历史优势,加大产业扶贫力度,推动扶持适合蓄滞洪区的产业发展。一是对于以农业为主的蓄滞洪区,因地制宜发展特色种植业、畜牧业、水产业、林业等产业,不断优化种植业结构,支持发展水禽、水产养殖,积极探索林业扶贫多种路径。根据蓄滞洪区启用频率、洪水风险分布、土地开发利用状况等,对蓄滞洪区土地进行风险分区,加强土地政策支持,推动蓄滞洪区土地规模化经营。二是对于部分水资源和文化较为丰富的地区,结合当地特点,发展水文化、水利休闲娱乐等环境友好型产业,利用庄台等安全设施发展旅游服务业。三是对于其他地区,加快发展适应性产业,创新发展新型业态,地方政府应制定项目、资金等优惠政策,鼓励发展轻资产、高科技产业。在保持蓄滞洪区功能的同时,借助互联网平台,充分挖掘当地特色,走出一条传统与现代相结合的发展道路。

　　4.4 探索建立蓄滞洪区常态化补偿试点

　　随着防洪工程体系的不断完善,部分蓄滞洪区的运用概率已大幅降低,但是对蓄滞洪区常态化补偿的探索还较为缺乏。建议成立由地方政府牵头的高规格蓄滞洪区综合管理委员会,选择典型蓄滞洪区,推动启动蓄滞洪区常态化补偿试点工作,研究设置政策补偿、资金补偿、项目补偿、智力补偿等多种常态化补偿方式,积极与防洪受益区地方政府密切合作协商,建立责任共担、效益共享、相互监督的横向蓄滞洪区补偿机制,争取多元化、市场化的防洪补偿,探索创建对口帮扶适水产业改造、订单式等产业模式,建立完善常态化补偿工作机制,提升医疗、教育等公共服务水平,对区内社会经济发展予以常规性补贴,补偿行蓄滞洪功能对行蓄滞洪区经济社会发展的影响。

 

　　

　　来源：水利发展研究，2024，24（8）  作者：姜晗琳 张慧萌 杨柠 刘 阳