1 相关概念及政策目标

　　1.1 概念界定

　　据全国农产品成本收益资料汇编，农业生产成本包含物质与服务费用、人工成本，物质与服务费用分为直接费用和间接费用，直接费用包括水费、种子费、化肥费、农药费、租赁作业费、机械作业费等，其中水费是指由水利工程直接供应的粮食作物、经济作物用水和水产养殖用水过程中发生的与水相关的费用；间接费用包括固定资产折旧、保险费、管理费、财务费、销售费。人工成本由家庭用工折价和雇工费用组成。本文将水费占农业生产成本比重界定为水费占物质与服务费用和人工成本的比重。

　　1.2 政策目标

　　2023年，在全国水利工作会上，李国英部长提出“把握有利于水资源集约节约利用、有利于灌区可持续发展和良性运行、有利于吸引社会资本投入现代化灌区建设、总体上不增加农民种粮负担的原则，积极稳妥推进农业水价综合改革，分类别分对象实施政策供给，逐灌区设计改革方案”。

　　相关政策上，《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》（国办发〔2016〕2号）明确，供水价格原则上应达到或逐步提高到运行维护成本水平；确有困难的地区要尽量提高并采取综合措施保障工程良性运行。水资源紧缺、用户承受能力强的地区，农业水价可提高到完全成本水平。《水利工程供水价格管理办法》（国家发展和改革委员会令第54号）第十四条规定“综合考虑农业、非农业用水状况和用户承受能力等，国务院价格主管部门制定供农业用水和非农业用水价格，其中供农业用水权益资本收益率适当低一些”。

　　据此，合理的水费支出比例要总体达到“三个有利于、一个总体不增加”的目标：一是能够形成促进农业节水的价格导向；二是保障灌区良性运行；三是有条件的允许计提收益，有利于吸引社会资本参与灌区建设运营；四是总体不增加农民种粮负担。

　　2 国内主要粮食作物灌溉水费支出现状

　　粳稻、籼稻均是我国主要稻类粮食，其中粳稻属于禾本科稻属作物亚洲栽培稻的亚种，硬度较大，整精米率高，主要分布于黑龙江、吉林、辽宁、江苏、浙江和安徽等地；籼稻属于栽培水稻的一个亚种，谷粒狭长，主要分布于我国华南热带和淮河以南的亚热带地区。小麦属于禾本科、一年或越年生草本植物，小麦栽培遍及全国。考虑南北方、东中西差异，以黑龙江、江西、江苏、四川、新疆等作为典型省份，分析粳稻、籼稻、小麦等主要粮食作物水费支出情况。

　　2.1 水稻

　　考虑降水丰枯、灌区节水措施、水价调整等对水费支出的影响，整理分析2013-2021年长系列全国农产品成本收益资料数据，得到全国（平均）水稻灌溉水费支出平均为27.2元／亩，生产成本平均为1005元／亩，水费占生产成本比重平均为2.7％，年际间水费支出变动较小。

　　本次研究的水费数据统计口径为灌区用水户实际支出的水费，不含财政补贴，部分地区会低于灌区定价标准。2016年为全国实施农业水价综合改革的关键节点，但由于资料数据为全省总体情况，改革影响范围仅限于试点区域且面积逐年扩大。从实际数据看，改革对粮食作物水费支出总体影响不大，一些省份会因灌区水价调整等，水费支出发生变化。

　　从典型地区情况看，北方省份黑龙江水费支出呈降低趋势，农业水价综合改革前（2013-2015年）平均水费支出为43.4元／亩，改革后（2016-2021年）平均水费支出为38.5元／亩。农业生产成本平均为889元／亩，水费占生产成本比重平均为4.5％。典型南方省份，水费支出较低，不足10元／亩，水费支出占比不足1％。其中江西2018年后水费支出明显提高，反映出江西通过农业水价综合改革，不断健全灌区水价形成机制，提高农业供水价格；江苏、四川水费支出年际间变化不大，生产成本逐年提高，水费支出占比逐年降低，多年平均水费支出分别为6.8元／亩、7.8元／亩，农业生产成本为1051元／亩、1104元／亩，水费占生产成本比重为0.6％、0.7％。

　　2.2 小麦

　　经分析，全国（平均）小麦灌溉水费支出平均为5.7元／亩，生产成本平均为796元／亩，水费占生产成本比重平均为0.7％，年际间水费支出基本不变。从典型地区情况看，北方省份新疆水费支出呈升高趋势，平均水费支出为22元／亩，农业生产成本平均为817元／亩，水费占生产成本比重平均为2.7％。典型南方省份江苏、四川等，水费支出较低，仅为3-6元／亩，水费支出占比不足0.7％，年际间变化不大，多年平均水费支出分别为3.3元／亩、5.6元／亩。生产成本逐年提高，平均为695元／亩、933元／亩，水费占比为0.5％、0.6％。

　　3 水费支出合理比重分析

　　3.1 分析方法

　　从管理学上讲，合理水平可通过定性和定量两种方式综合确定。一是定性判断，根据形势政策要求、从业人员知识和经验等，确定出指标确定基本原则、预期目标或发展方向；二是定量分析，利用统计分析方法，分析某个指标历史状况数据，得到指标实际现值水平；三是定性与定量相结合，以指标确定基本原则为指引，结合统计数据现值分析，综合评判出指标在不同目标下的合理水平等。

　　按照促进农业节水、保障灌区良性运行、有利于吸引社会资本参与、总体不增加农民负担等多目标综合确定水费占农业生产成本合理比重，实际上是实现多目标“帕累托最优”。基于相关概念，建立水费支出合理比重“帕累托最优”分析模型，考虑粮食作物灌区重点是提高种粮农民积极性、公益性强，水价不计提收益，模型中暂不设置吸引社会资本目标，目标函数为

　　Zi＝F（Ji，Yi，Bi）（1）式中，i为某个典型地区；Ｚ为水费支出合理比重；J为促进农业节水目标；Y为保证灌区良性运行目标；B为总体不增加农民负担目标。

　　若通过水价达到促进农业节水目标，则需提高用水需求对水价变化的敏感度，可通过拟合亩均用水量随水价、降水量变化曲线，分析水价弹性得到；对于保障灌区良性运行目标，水价水平至少需要达到供水成本；对于总体不增加农民负担目标，考虑到粮食作物灌区供水公益性特点，需充分考虑农民对于水价的承受能力。2019年水利重大科技问题《水价关键问题》分析了全国面上水价弹性、供水成本、承受能力等，本文参考已有成果并结合典型省份实际，开展分析测算。

　　3.2 促进农业节水目标

　　根据全国典型灌区水价弹性分析结果，要达到促进农业节水目标，不同地区相应水价需提高1-20倍不等。以2016-2021年平均水费支出作为现状标准，在用水定额不变情况下，分析测算黑龙江、江西、江苏、四川达到促进农业节水目标的水稻合理水费支出比重，分别为17.0％、5.6％、9.9％、6.8％，是现状标准的4倍、8倍、15倍、10倍，相应水价为0.37元／立方米、0.17元／立方米、0.26元／立方米、0.25元／立方米；新疆、江苏、四川达到促进农业节水目标的小麦合理水费支出比重分别为8.6％、7.0％、6.2％，是现状标准的3倍、15倍、10倍，相应水价为0.24元／立方米、1.10元／立方米、0.69元／立方米。

　　3.3 保障灌区良性运行目标

　　分析测算黑龙江、江西、江苏、四川达到保障灌区良性运行目标的水稻合理水费支出比重，分别为5.8％、1.6％、1.2％、1.0％，是现状标准的1.6倍、2.1倍、2.1倍、1.5倍，相应水价为0.13元／立方米、0.05元／立方米、0.03元／立方米、0.04元／立方米；新疆、江苏、四川达到保障灌区良性运行目标的小麦合理水费支出比重分别为4.3％、0.9％、0.9％，是现状标准的1.5倍、2.1倍、1.5倍，相应水价为0.12元／立方米、0.14元／立方米、0.10元／立方米。

　　3.4 总体不增加农民负担目标

　　我国现状农业终端水价与粮食作物承受能力之间还存在一定差距，尚有价格调整的空间，水价可提升1-4倍。分析测算黑龙江、江西、江苏、四川达到总体不增加农民负担目标的水稻合理水费支出比重，分别为10.6％、2.6％、1.7％、1.5％，是现状标准的2.5倍、3.8倍、2.6倍、2.3倍，相应水价为0.23元／立方米、0.08元／立方米、0.05元／立方米、0.06元／立方米；新疆、江苏、四川达到总体不增加农民负担目标的小麦合理水费支出比重为分别为5.3％、1.2％、1.4％，是现状标准的1.9倍、2.6倍、2.3倍，相应水价为0.15元／立方米、0.19元／立方米、0.15元／立方米。

　　将各目标结果代入“帕累托最优”模型，以节水目标为导向，以不增加种粮农户负担为最优，也满足灌区供水成本需要，得到黑龙江、江西、江苏、四川水稻合理水费支出比重分别为10.6％、2.6％、1.7％、1.5％，相应水价为0.23元／立方米、0.08元／立方米、0.05元／立方米、0.06元／立方米；新疆、江苏、四川小麦合理水费支出比重为分别为5.3％、1.2％、1.4％，相应水价为0.15元／立方米、0.19元／立方米、0.15元／立方米。

　　4 政策建议

　　4.1 按照政策目标顺序，深化粮食作物灌区水价改革，推动水价优化调整

　　基于研究结果，建议深化粮食作物灌区水价改革，首先按照优先不增加种粮农户负担，其次保障灌区良性运行，最终形成促进农业节水价格导向的次序，推动粮食作物灌区水价优化调整。对于黑龙江及其条件相似地区，水稻合理水费支出在100元／亩左右，合理水费支出比例在10％，对应水价为0.23元／立方米；对于新疆及其条件相似地区，小麦合理水费支出在45元／亩左右，合理水费支出比例在5％，对应水价为0.15元／立方米；对于江西、江苏、四川及其条件相似地区，水稻合理水费支出在20元／亩左右，对应水价为0.07元／立方米；小麦合理水费支出在10元／亩左右，对应水价为0.17元／立方米。

　　4.2 建立灌区水价调整与财政补贴联动机制，优化财政资金投入方式，进一步发挥引导作用

　　从黑龙江、山西、江西、新疆等地实际调研情况看，粮食作物灌区总体上以“水费收入＋财政补贴”形式保证灌区良性运行且不增加农民负担。从分析结果看，相比农药、化肥等其他农资，用水户实际水费支出占比偏低，适当提高水价总体上不增加农民负担。建议后续随着粮食作物灌区农业水价综合改革不断深化、水价逐步调整至合理水平，适时建立财政补贴逐步退出机制，结合粮食作物灌区供水成本监审和水价调整周期。根据水费收入、农民承受能力、农业生产成本等变化，每５年对财政补贴实施动态调整，将逐步退出的财政补贴资金统筹安排在其他水利公共基础设施建设运营管理中，充分发挥财政资金引导作用，更好吸引社会资本参与灌区建设运营。

　　4.3 综合施策，不断提高灌区管理水平和农户承受能力，助力粮食作物灌区水价改革工作

　　粮食作物灌区水价改革是一项复杂、系统工程，不仅是水价核定调整工作，而更需要在灌区管理、农业生产、土地利用等方面综合施策。从有利于灌区良性运行角度，建议一方面积极推进灌区管理单位体制改革，特别是人员工资等维养成本占比过大的单位，通过政府购买服务、企业化运营、信息化管理等方式，不断提高管理效率，降低运维成本；另一方面，积极推进粮食作物灌区水价调整，确保达到运行维护成本，部分调整困难地区，可实施“以经补粮”等策略。从不增加种粮农民负担角度，除积极稳妥推动水价调整外，建议加大土地流转力度，推动粮食作物生产由个体种植向集体经营转变，既降低农业生产成本，又提高承受能力，对调整水价能够接受。

　　

　　来源：水利发展研究，2024，24（10） 作者：陈茂山  戴向前  周飞  马俊