产业投资基金作为市场化运作的股权类投融资工具，已成为我国金融体系、地方经济发展和产业结构调整的重要支撑力量。近年来，地方为解决基础设施投资、产业转型升级等资金问题，积极发起设立产业投资基金，引导社会资本参与，有效缓释了地方财政和建设项目投资的资金缺口，拓宽了建设项目或产业发展的融资渠道，取得了良好的成效。分析借鉴相关领域产业投资基金设立运作做法经验，对于推动水利领域用好产业投资基金，全面落实“两手发力”，助力新阶段水利高质量发展具有重要的意义。

　　1 基本情况

　　本文共收集整理了8只地方相关领域产业基金（以下简称“相关基金”）。从类型看，贵州绿色产业扶贫投资基金（以下简称“贵州绿色基金”）、广州绿色基础设施产业投资基金（以下简称“广州绿色基金”）、贵州“四化”及生态环保基金（以下简称“贵州四化基金”）和广州市基础设施产业发展基金（以下简称“广州基础设施基金”）为综合性基金，四川天府蜀道交通产业股权投资基金（以下简称“四川交通基金”）、广西交投交通建设投资基金（以下简称“广西交投基金”）、广西北投交通建设投资基金（以下简称“广西北投基金”）和江西交通强省基金（以下简称“江西交通基金”）为交通专项基金。从发起人看，贵州省2支综合性基金和江西交通基金发起人为财政、交通等政府部门，广州2支综合性基金、广西2支交通专项基金由省属国资企业牵头发起。从存续情况看，贵州绿色基金已于2022年转入贵州四化基金，不再滚动投资；其余基金均在投资存续期内，广西交投、北投基金存续期最长为30年。

　　2 主要做法经验

　　相关领域产业投资基金在“募、投、管、退”各环节运作中的主要做法经验如下。

　　2.1 更好发挥政府引导作用

　　相关基金在设立中，充分发挥了政府在财政资金出资和政策支持等方面的引导作用。贵州四化基金采取财政出资由补变投的方式，通过政府基金领投，将原来财政无偿资助转变为以股权方式投入的资本金，创新探索财政支持方式。江西交通基金由江西交通运输厅出资100亿元，吸引国企、险资、民企等参与设立铁路、公路、水运、轨道等不同领域子基金，支持江西交通强省建设。四川交通基金以5.1亿元省级专项财政资金，吸引社会资本27.1亿元成立四期交通专项基金，支持国省干线及农村公路的建设。广西交投基金通过自治区本级财政出资29.31亿元，引导社会资本共筹资294.36亿元，支持南玉铁路、崇凭铁路、大新至凭祥公路等22个自治区重大交通项目。广西北投基金以财政注资集团、引导基金出资的方式出资50亿元，带动社会资本参与基金募资，已支持874.87千米公路建设。广州国资委出台相关文件给予原则同意超股比担保和项目协议转让等政策支持，推动设立广州产投联动相关市属国企设立广州绿色基金，支持广州重大基础设施建设。

　　2.2 充分发挥市场主体作用

　　基金的市场属性决定了成功的产业投资基金应充分发挥市场主体作用。目前基础设施等相关领域多以国有企业为主导发起设立基金，有利于在兼顾政府政策导向和企业盈利需求的前提下，充分激活市场主体参与积极性。广州交投集团牵头发起的广州基础设施基金，聚焦存量优质基础设施项目及基础设施公募REITs，引入各类社会资本参与盘活存量优质基础设施资产，帮助企业回收资金投入项目建设。广州交投集团发起设立广州绿色基金，建立“1+7”国企联盟共同出资，在支持重大基础设施项目的同时，协同相关国企拓展上下游产业链，推动轨道交通、节能环保等产业发展，缓解了企业融资负债压力，探索了国企多元化融资渠道。广西交投、北投基金分别以交投集团、北投集团发起设立，搭建“央企入桂”“民企入桂”“湾企入桂”的“三企入桂”合作平台，引入了包括中央企业、地方国企、上市公司在内的相关产业链企业，各大优质银行、信托、保险等金融机构参股子基金，进一步整合产业链资源，提升产业链资金使用效率。

　　2.3 优化设计基金结构

　　相关基金结合基础设施及产业发展所需，通过设计母子基金架构、分批募集计划、延长存续期限等方式，优化基金设立方案和基金结构，保障基金长期稳定运作。一是采取母子基金架构，放大杠杆效应。江西交通基金母基金（100亿元）由省交通运输厅出资，首个高速子基金由母基金、地方国企、险资以1∶4∶5共同出资设立；广西交投母基金（150亿元）由交投集团通过自有资金及专项基金债与自治区本级财政以1∶2共同出资设立，子基金（400亿元）由母基金、社会资本、地市财政按3∶4∶1出资。二是采取分期募集的方式，根据项目投资需求“以投定募”，避免资金闲置。四川交通基金出资采取承诺制，依托项目分期设立、资金逐步到位，完成四期基金设立及项目投资。广西交投、北投基金根据重大投资项目推进情况，实行投资计划动态管理，分3-4年分期募资，各出资人按认缴比例分期同步实缴到位。三是合理设置基金存续期限。广州绿色基金配合基建项目长周期特点，将存续期延长为20年。广西交投、北投基金通过采用结构化设计，设置母基金存续期30年，子基金15年，母基金在存续期内不退出或转让基金份额，保持资本结构长期稳定，有效避免了短周期社会资本投资长周期交通项目的期限错配痛点。

　　2.4 科学把握基金投向

　　相关基金在“政府引导、市场主导”的原则下，科学谋划投资策略，注重经济与社会等多重效益发挥。广州绿色基金通过协议约定，投资政府主导、紧跟政策导向和具有盈利能力的重点基础设施项目，优先选择合伙人自身优质项目，采取长周期＋短周期、基建项目＋城更项目、增量投资＋存量投资、稳定回报＋风险投资等组合方式，优化基金投资组合策略。贵州四化基金通过成立省级政府投资委员会及协调办公室，由行业主管部门对拟投资项目初步把关。广州基础设施基金成立母基金投资决策委员会，组建了由市发改、国资及其他基础设施主管部门代表组成的基金咨询顾问委员会，对接优质项目，加强投资战略指导。

　　2.5 加强全过程监督管理

　　基金的规范运行是基金效益充分发挥的重要保障。相关基金针对“募、投、管、退”各个环节，建立健全内部控制和外部监督制度，加强基金运作管理，防止“名股实债”新增政府隐性债务风险。广州绿色基金建立规范完善的基金运作管理流程和制度体系，严禁任何回购资本金或者投资收益保底承诺，相关部门严格把握目标导向和基金投向，并定期接收基金公司报送的基金投资运作情况，加强对基金的指导和监管。广州基础设施基金由相关部门严格把握目标导向和基金投向，加强对基金投资运作的指导和监管，杜绝地方政府隐性债务、防范金融风险。贵州省为加强政府投资基金管理，出台了《关于贯彻落实省级政府投资基金优化整合实施方案的通知》《2023年“四化”及生态环保新动能基金规范运作工作方案》《关于印发〈贵州省“四化”及生态环保基金管理暂行办法〉的通知》《关于印发〈贵州省政府投资基金绩效评价实施细则〉的通知》等10余个基金指导性文件，构建省级政府投资基金政策体系、审核体系和考核体系，制定年度投资计划和绩效目标，并开展绩效考核，评价结果作为基金管理费提取重要依据。

　　3 取得成效

　　相关领域产业投资基金聚焦区域产业发展目标规划，有效了缓解地方基础设施建设资金筹措压力，创新拓展了投融资渠道，有力支持了区域高质量发展，取得了较为显著的成效。

　　3.1 聚焦资金撬动，缓解地方筹资压力

　　地方通过设立综合性、重点行业产业投资基金，有效缓解了地方基础设施建设资金筹措压力，发挥了对社会资本的引导带动作用。四川交通基金四期累计实现投资16.68亿元，撬动社会投资155.32亿元，其中壹期、叁期及肆期所投项目带动约90亿元银行贷款；贰期基金助力广安交投提升了债券市场评级，实现10亿元公司债发行并用于广安交通建设。广西交投、北投基金通过投资子基金、投贷联动、投投联动，有效带动金融机构、社会资本参与交通建设，其中北投基金累计带动投资443.96亿元，有效缓解了高速公路配套资本金不足的问题。贵州四化基金累计完成投资481.92亿元，在项目端累计带动金融及社会资本投入1922.93亿元。

　　3.2 突出股权融资，推动投融资创新

　　产业投资基金以股权融资方式引入多方资金，优化了融资结构，改变了基础设施项目融资途径单一、严重依赖业主信用的情况，为基础设施项目融资提供了新渠道。广州绿色基金以10亿元撬动4倍保险资金组建子基金（规模约46.62亿元），并与10余家社会资本方组建联合体，以“股权投资＋EPC”模式参与芳白城际铁路建设运营，合作期16年，实现了市属国资基金参与基础设施投融资的创新实践。广州市基础设施基金作为广州市基础设施存量资产盘活的重要平台，引入各类社会资本以战略投资、孵化投资、定向增发、并购投资等方式，投向REITs和IPO项目，帮助企业回收资金扩大新增投资。广西交投通过发起设立交通基金，引入社会资本，并通过投委会等治理结构设计，将基金整体并入交投集团财务报表，增加了权益资本，优化了财务结构，降低了资产负债率，提升了融资能力。

　　3.3 围绕规划目标，助力区域高质量发展

　　相关领域产业投资基金围绕国家区域规划、区域政策、产业政策，聚焦基金产业目标，投向基础设施等重点领域和薄弱环节，助推区域高质量发展。四川交通基金以项目落地促进产业发展，并从产业和区域等多维度形成了投资协同和联动发展的示范效应，其投资的8条国省干线，在推动成德眉资交通同城化发展、支持成渝双城经济圈建设、服务“一干多支、五区协同”发展等方面起到积极作用，较好实现了助力交通、服务市州、区域联动的功能。贵州四化基金把有限资源聚焦关键领域和重点产业，推动资金向重点企业和重大项目集中，服务产业发展，投资38家企业共出资33.17亿元巩固脱贫攻坚，投资贵阳贵安城镇化改造等项目118.54亿元，支持贵阳贵安深度融合发展，投资流域治理、市政污水处理等项目，取得了良好社会、经济和生态效益。

　　4 存在问题

　　由于基础设施等相关领域投资基金在设立、投资和管理运作方面仍处于探索阶段，在实践中仍存在一些具体问题。

　　4.1 相关部门协调不足

　　随着产业投资基金正从快速设立发展期向整合优化发展阶段转变，财政、发展改革与行业主管部门对设立政府引导性质的行业专项母基金的意见不尽一致。有的行业专项投资基金由行业主管部门根据相关规划发起设立，但在统筹谋划、充分协调方面存在欠缺。当地财政部门出于政府引导基金整合优化导向、强化监督管理等原因，对于新设基金认可度不高。

　　4.2 基金募集难度增大

　　产业投资基金出资人包括财政资金、金融资本、国有企业、民营企业及部分高净值个人客户。在当前严控地方政府隐性债务的背景下，对政府财政出资要求更为严格，要求不得为社会资本提供隐性收益率担保、严防明股实债等。2018年中国人民银行等4部门联合发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》，对银行、信托等金融机构作为有限合伙人直接出资基金进行了规范和限制。基础设施行业整体效益相对高新技术等领域偏低，对民营企业和高净值客户吸引力不强。另外，基金一般采取认缴制，实际到位资金与认缴规模、募资目标规模存在差距，达不到基金预期效果。

　　4.3 基金投资机制不顺畅

　　产业投资基金的出资人身份各异、诉求不一，意向投资项目也各有不同。政府在推荐项目时倾向于选择具备引导区域发展功能的政策性项目，但银行等金融机构及民营资本等更多以盈利为目的，更加注重具有清晰盈利模式、市场化程度高的项目。有的基金由于政府方和社会资本方的项目遴选标准不一致，造成在运作过程中出现政府推荐项目找不到资金、基金池中资金找不到合适项目的“双向”堵点。

　　4.4 基金管理体制有待完善

　　基金管理人的管理运营能力和运作效率直接关系到基金投资收益的好坏，而面向基金管理人的激励约束机制尚不完善。有的基金存在内控制度不完善、管理费提取不合理等问题。有的基金管理人考虑到政府引导基金偏重产业扶持、有较高亏损风险。面对相关部门对基金投资回报率的绩效考核，出现“不敢投、不能投”的情况。

　　5 启示与建议

　　水利行业具有一定的经营性，基本符合产业投资基金的运作逻辑。各地可以参考相关基金经验，规避其存在问题，依法依规运用产业投资基金推动水利行业发展。

　　5.1 统筹协调各方关系，科学制定基金设立方案

　　省市级政府要加强顶层设计，做好统筹，理顺财政、发展改革、国资监管、相关行业主管部门等各方关系，研究发起设立水利产业投资基金，对比争取国家级母基金出资设立地方子基金、在省市级综合性基金下设水利子基金、新设立水利行业专项基金等多种方案，确保基金设立适度集中、运转高效。

　　5.2 发挥财政资金撬动作用，规范吸引各类资金

　　在充分考虑财政承受能力、不新增地方政府隐性债务的前提下，积极争取政府财政资金出资基金，通过上下级政府按照市场化原则相互参股、联合社会资本投资、提供融资担保、政府出资让利等多种方式，吸引社会资本投资水利行业，发挥财政资金杠杆放大作用。发挥地方国有企业在推进水利市场化改革中的优势，集中基础设施领域龙头企业形成合力，承担基金发起人或出资人责任，带动相关民营企业，共同投入到水利基础建设中。严格落实金融严监管要求，对接养老、保险等与水利基础设施建设回报周期长等特性更为匹配的金融资金。

　　5.3 谋划整合优质资源，合理设计基金结构

　　按照“以投定募”的思路，根据未来一段时期当地水利行业发展形势，针对资金需求，合理确定基金募资规模。提高水利项目综合收益水平，高位推动项目策划，加强优质资源整合，明确项目投资回报机制，采取项目打捆打包、资产资源匹配、综合开发等方式，满足基金对水利项目的投资回报要求。综合考虑新建和存量资产，结合公募REITs投资、培育，助力盘活优质存量资产，在提高基金收益水平的同时拓宽退出渠道。推动构建基金分层募资模式，采取母子基金架构、分期募集等方式，避免资金闲置。通过承诺制提高基金实缴率，实行投资计划动态管理。匹配水利项目长周期特点，合理设置基金存续期，保障资本结构长期稳定。

　　5.4 健全完善体制机制，提高基金运作效率

　　加强基金“募投管退”全流程管理，出台绩效考核管理办法，进一步明晰各参与方的职能职责，压实各方责任。建立基金管理人激励机制、业绩奖励和亏损弥补机制，推动尽职免责制度，对现有容错纠错机制略作放宽。允许政府引导基金出现暂时的结构性、阶段性亏损，同时允许在其他投资阶段予以动态弥补，以贴合基金投资损益的实际情况。

 

　　来源：水利发展研究，2024，24（12）    作者：李 佼，严婷婷，庞靖鹏